田承忠

　　“十三五”时期，是我国全面建成小康社会、实现第一个百年梦想的决胜阶段，也是我省“建成支点、走在前列”的关键时期。我省全面建成小康社会的难点和重点在农村。最近，我带领省人大财经委部分组成人员及省发改委、交通运输厅负责同志赴黄冈市和十堰市，就我省农村公路建设情况开展专题调研。先后实地察看了罗田县和丹江口市的部分县道、乡道和村道，听取了当地市县政府及相关部门汇报。省人大财政经济委员会也召开会议，听取了省发改委、交通运输厅、财政厅、公安厅、扶贫办、安监局等六个省直部门关于全省农村公路建设和管理工作的情况报告。

　　我们认为，近年来省政府高度重视农村公路建设，先后出台了一系列政策措施加快推进建设力度，农村公路建设取得明显成效，农村通行条件显著改善，为我省农村特别是贫困地区经济社会发展提供了较好的交通运输保障，促进了农村经济社会发展。但是，当前我省农村公路建设中还存在观念体制不适应、建设任务重、资金缺口大、建设标准低、重建轻养和路政执法难度大等不容忽视的问题，与人民群众的热切期盼相比，仍然存在一定差距。

　　一、我省农村公路建设的基本情况

　　“十二五”以来，国家加大了农村公路建设的投入，我省各级政府和有关部门把农村公路建设作为改善农村基础条件、推进新农村建设的重要内容，因地制宜，狠抓落实，加大支持力度。“十二五”期间，全省建成农村公路73184公里，完成总投资868亿元，占规划目标的119%。截至2015年底，全省农村公路总里程达到23万公里，所有乡镇和行政村通沥青水泥路，基本实现全省村村通客车目标。农村公路建设缓解了农民出行难、运输难问题，改变了农村交通环境和基础设施落后的局面，促进了当地资源开发和特色产业发展，加快了脱贫致富奔小康和新农村建设步伐。主要做法和成效是：

　　（一） 加强组织领导，农村公路建设目标责任得到落实。“十二五”以来，省政府多次召开专题会议，研究加快农村公路建设，先后出台了《湖北省通村公路建设管理实施办法》、《关于促进全省普通公路持续健康发展的意见》、《湖北省农村公路管理养护体制改革实施方案》等20多个规范性文件，解决农村公路发展中的体制性障碍，成立了分管省长挂帅的农村公路建设领导小组，把农村公路发展目标纳入政府任期目标责任管理和年度目标责任考核。各级党委、政府主要领导亲自动员部署、亲自组织协调、亲自指挥督战，成立了主要领导挂帅的农村公路领导小组，设立了农村公路管养机构或职能部门，构建了“统一领导、分级负责、以县为主、乡村配合”的责任体系，形成了多方联动、合力发展、规范运行的农村交通发展新格局。按照省委、省政府提出的到2015年底实现全省行政村“村村通客车”要求，各级政府群策群力、全力以赴，到去年12月15日，全省所有行政村全部实现通客车，提前完成目标任务。十堰市各级政府层层签订目标责任书，制定严格的目标责任制和奖惩机制，形成了强力推进机制。黄冈市为了加强农村公路建设，所辖11个县市区均成立了农村公路管理局，专门负责农村公路的养护管理工作。

　　（二）多方筹措建设资金，农村公路建设力度不断加大。省财政按照“财政资金引导、部门资金整合、市县政府统筹、社会合作共建”的资金筹措原则，加大资金筹措力度，2013年至2015年，省财政共安排财政性交通资金150亿元用于支持全省农村公路建设，有力地促进了农村公路建设发展。省财政厅会同省交通运输厅努力加强资金绩效管理，在资金分配上注重宏观绩效，在资金使用中注重微观绩效，在资金扶持上注重长远绩效。省交通运输厅出台《湖北省农村公路安保工程建设省级“以奖代补”资金管理办法》，全力推进农村公路安保工程建设和危桥改造。十堰市在市县两级财政十分困难的情况下，采取“国家投一点、地方补一点、社会捐一点、群众筹一点”的多元化筹资方式，努力破解资金难题。黄冈市“十二五”期间，争取中央预算内资金6375万元用于农村公路建设。

　　（三）加强监督管理，农村公路建设质量稳步提高。近年来，我省各级政府和交通主管部门把“好字当头，质量为先”的思想和农村公路建设由速度规模型向质量效益型转变的目标贯穿于工程建设始终，认真贯彻执行国家和省有关农村公路建设管理的规定。充分发挥行业优势，加强对一线技术管理人员和施工人员的指导培训，有效地保障了农村公路建设质量。建立严格质量安全管理和质量责任追究制度，加大规划设计、工程招投标、原材料入口等重点环节的督查力度。完善农村公路质量监督工作考核办法，充分发挥专业监理队伍、新闻媒体和群众监督的作用，狠抓督察落实和日常监测，各级交通部门严格执行通村公路验收管理办法，严把质量验收关，将“以奖代补”资金拨付政策与农村公路建设质量挂钩，保证农村公路建设质量，初步形成了“政府监督、建设单位负责、企业自检、专业监理”四级质量保证体系。

　　（四）创新体制机制，农村公路管理养护体制改革全面推开。按照国务院“责任以县级政府为主体，投入以公共财政为主体，养护以市场机制为主体，落实和监管以交通部门为主体”的农村公路管理养护体制改革精神，省政府出台了《关于进一步加强农村公路养护管理工作的意见》，落实责任主体，明确管养机构，保障养护资金，建立长效机制。全省各地不断深化农村公路管养体制改革，农村公路长效管养体系不断完善。

　　二、我省农村公路建设中存在的突出困难和问题

　　从调研情况看，目前我省农村公路建设还有一些亟待解决的困难和问题，直接影响农村公路的正常使用、行车安全和长远发展。

　　（一）观念体制不适应，农村公路建设相对滞后。随着农村经济社会发展水平不断提高，农村居民对交通的要求已从“走得了”、“运得出”向“走得好”、“运得好”转变，“十二五”期间，我省农村公路总体仍处于以通为主的发展水平，客运、物流等服务水平虽有发展但进展仍然相对滞后。部分地区在公路建设上热衷于高速公路、一级公路等“大工程”，对普通公路特别是农村公路建设重视不够。县级人民政府作为农村公路建养管的责任主体，在农村公路建设上“等靠要”的观念普遍存在，农村公路建养存在事权和支出责任倒置的现象。

　　（二）历史欠账多，建设任务依然很重。我省大部分国土面积是农村，农村公路建设仍然是我省公路发展的短板。首先，撤并的建制村公路建设任务重，国家农村公路“村村通”政策是通达行政村，但我省撤乡并村工作开展较早，全省现有乡镇和建制村分别只有1233个和25531个，仅是湖南的59.8%和62.3%。由于国家政策难以覆盖，导致撤并行政村、居民相对集中的自然村还没有全面实现通车，十堰市还有5000多个自然村仍不通公路。其次，村与村之间的连接线建设任务重，镇村断头路、循环路还没有全部修通，群众出行难问题还没有根本解决，群众对此呼声较高。

　　（三）国家补助标准偏低，影响建设达标和质量提高。因没有固定的投资回报，农村公路建设难以吸引社会投资，目前投资来源主要是中央投资和地方政府配套资金，中央投资以交通运输部安排的车购税中央返还资金为主，地方配套以省提高高速公路收费标准的收益资金为主，另外还有国家安排的贫困地区农村公路建设中央预算内投资和部分市县政府安排的配套资金等。农村公路建设成本逐年提高，但补助标准总体偏低。据估算，村级道路在山区和平原地区有路基的新建公路每公里建设成本分别约为60万元和30万元，目前每公里中央和省级补助投资合计约为总投资的三分之一，县道、乡道建设成本都在每公里120万元以上，政府补助占总投资的比例更低。另外，由于国家对农村公路的投资范围缩小到重点扶贫片区，对我省仅支持大别山、武陵山和秦巴山区，每公里补助50万元，其他地区则无法享受中央预算内投资，我省幕阜山区、江汉平原等地区建设农村公路面临更大困难。

　　由于资金不足，导致农村公路建设标准偏低。一是村级道路不按设计规范建设的现象比较普遍。按设计规范要求，平原地区村级公路应建设3.5米宽路面，实际很多公路没有达到建设标准，会车困难，在节假日等高峰时段农村公路也会出现交通拥堵。二是安全标准低。安全设施、配套设施建设不到位，缺少标识标牌，存在较大安全隐患。对需跨越山体、河渠的地方，没有按规范建设涵洞、桥梁。三是建设质量偏低。部分项目没有进行专业设计，大多由村组组织施工，没有进行规范的招标投标，工程质量管控不严格。

　　（四）重建轻养思想严重，农村公路养护费用明显不足。2015年全省公路通车总里程25.3万公里，农村公路占91%，农村公路60%以上是四级以下的村道，技术等级低，缺乏有效监管和专业化、规范化的养护机制，大部分农村公路没有列入养护范围，农村地区超载、水毁等危害现象频发，早期建成的农村公路破损严重。农村公路养护存在养护意识不强和养护水平不高等问题，重建设、轻养护现象比较普遍，养护资金缺口巨大。

　　（五）管理机制不健全，路政管理亟待加强。一是管理机构不健全。据统计，全省无专职农村公路管理机构的县市区约占35%，大多数乡镇无专职机构。由于管理机构不健全、人员不到位、工作无经费，导致责任主体不清、管理职责不明、监管队伍不稳，日常管理不到位。二是农村公路交通服务水平不高。由于农村公路建设补助标准低，配套资金难落实，早期修建的农村公路技术标准低，路面宽度不足，安保设施、防护工程欠账较多，农村公路整体服务水平比较低。三是农村公路路产路权维护困难。大多数农村公路田路分家未到位，部分地方对农村公路红线控制区建设把关不严，沿线个别群众未经审批随意违章建设。超载车辆绕开国省干线监测站点向农村公路转移，出现了“不走大路走小路”“不走干线走支线”的现象，给农村公路造成了严重损害，农村公路保护亟待加强。四是农村公路路域环境整治难度大。公路用地范围违章堆积、路肩种植现象较多，打谷晒场、垃圾倾倒现象严重，整治难度大。

　　三、加快我省农村公路建设工作的几点建议

　　农村公路是农村重要的公益性基础设施，是发展农村经济、解决“三农”问题的前提条件和必要保障。2014年3月，习近平总书记对农村公路工作作出重要批示，要求“要通过创新机制、完善政策，进一步把农村公路建好、管好、护好、运营好，逐步消除制约农村发展的交通瓶颈，为广大农民致富奔小康提供更好的保障。”“十三五”时期，我省必须全面贯彻习近平总书记重要指示精神，准确把握城乡一体化发展的新要求，针对存在的突出问题，加快体制机制创新，加大投入力度，提高管理水平，由以建设为主向建管护运一体转变，由注重联通向提高质量安全水平转变，使农村公路与优化村镇布局、农村经济发展和广大农民安全便捷出行相适应，健全“村村通客车”长效机制，努力构建完善的城乡路网体系和运输服务体系，到2020年基本形成城乡一体化交通网络，为全省实现精准脱贫和全面建成小康社会提供坚实基础。

　　（一）坚持统筹规划，高度重视农村公路建设。各级政府和有关部门要高度重视农村公路建设工作，纳入重要议事日程，摆在工作的重中之重。紧紧抓住当前国家加大农村公路投入力度的历史机遇，把加快农村公路建设作为全省扩内需、补短板的重要内容，作为各级政府必须解决的突出问题，纳入政绩考核范围。把农村公路建设与城镇化发展趋势、农业产业化经营结合起来，准确把握现实需求和未来建设重点，提高投资绩效。将农村公路建设与高速公路、国省道路、港口码头建设相衔接，统筹考虑，打通断头路，实现微循环。要在综合评估我省“十二五”农村公路建设规划实施情况的基础上，认真总结经验，超前谋划，突出重点，抓紧抓好“十三五”农村公路建设规划的实施工作。要紧扣精准扶贫大局，突出扶贫开发交通先行，推动一定人口规模的自然村通公路。要按照国家“十三五”规划，结合我省实际，着力建设自然村畅通工程和现有公路改造升级工程，加快危桥加固改造和公路安保工程建设，推进行政村联通成网工程和村内道路硬化建设，更好发挥农村公路综合效益。把农村公路建设、客运及物流运输延伸到农田示范区、生产园区、生态观光园、畜牧养殖基地等人流、物流集中的地区，推进城乡客运一体化和农村交通物流发展，提高农村公路路网对农村经济的带动和促进作用。

　　（二）抢抓各种机遇，拓宽农村公路建设投融资渠道。当前，农村公路建设正面临重要战略机遇，要提高对农村公路重要性的认识，进一步发挥地方政府的主导作用，充分调动社会各方面的积极性，加快农村公路建设的步伐。深度融入“一带一路”和长江经济带建设，着眼产业布局和互联互通，深化综合交通体制改革，积极谋划农村公路建设项目，抓好武汉城市圈县乡公路改扩建和乡村公路建设，提高交通运输基本公共服务均等化水平。要抢抓西部大开发机遇，进一步完善西部大开发政策，争取中央对农村公路建设的资金补助力度，加快我省恩施、十堰和宜昌等地农村公路建设。抢抓当前国家扩内需保增长和国家精准扶贫精准脱贫的重大机遇，做好建设项目与国家政策的对接工作，争取国家更多的资金支持，努力扩大农村公路建设规模。抢抓我省率先全面建成小康社会的机遇，提高农村公路建设等级和通达深度，努力改善农村生产生活条件。抢抓国家精准扶贫工作机遇，争取把民族团结路、扶贫开发路、旅游资源路、工矿企业路、产业基地路、联网路列入国家政策扶持的范围，支持贫困地区加快发展。

　　加大农村公路建设资金投入力度，构建稳定的投入机制。继续积极争取中央投资，力争提高中央补助投资规模和标准。要创新思路，开阔视野，进一步拓宽农村公路建设投融资渠道，完善地方配套投入机制，继续实施省级高速公路收费提标所得收益专项用于农村公路建设的政策，督促县市政府落实配套投资。更加集约地使用财政性资金，适当提高每公里财政性资金补助标准，避免过多地增加县乡政府及村级负担。多渠道吸引社会资本参与投资，探索整县或整镇开发建设模式，通过合理配置土地等资源，吸引有实力的投资人，对全县（镇）农村公路打包建设。探索以农村集体经营性建设用地使用权、集体项目特许经营权以及林地、矿山使用权等作为抵押物进行抵押，引导金融资金投入。要全面落实主体责任，上下联动、多方配合，建立健全农村公路建养资金筹措机制，解决资金难问题。积极推广政府与社会资本合作、政府购买服务等模式，鼓励和引导各类金融机构加大对农村公路建设的金融支持。进一步规范农村公路建设资金拨付机制，省发展改革、财政、交通运输等有关部门要建立沟通会商工作机制，做好项目计划、资金计划和进度计划之间的衔接，及时下达资金计划，确保工程建设进度和质量。财政、审计等有关部门要加强对农村公路建设专项资金的使用监督，进一步加强对农村公路建设资金的监管和审计，科学管控造价和投资，对擅自挪用资金和调整项目计划的要按照有关规定严肃查处。根据我省农村公路建设的实际，加大省内财政资金、扶贫资金、以工代赈等各项资金整合力度。深入开展调查研究，将专项资金使用要求与县市区的建设实际很好地结合起来。进一步规范农村公路建设的招投标活动，切实加强农村公路项目的招投标管理。

　　（三）落实主体责任，加快推进农村公路养护体制改革。各级政府要将农村公路养护和农村公路安保工程纳入政府年度目标责任考核范围，层层签订目标责任书，落实各级政府对农村公路建设、管理、养护的责任。建立“责任以县级政府为主体，投入以公共财政为主体，养护以市场机制为主体，落实和监管以交通部门为主体”的农村公路管理养护体制，积极探索有效的实现途径和形式。积极争取中央资金支持农村公路养护，省级多渠道筹集资金落实农村公路养护省级补助，加大对财政困难县区的转移支付支持力度，鼓励地方通过政府购买服务的方式，将农村公路管护逐步交由社会力量承担。统筹用好农村交通基础设施维护专项资金。统筹安排省级财政交通专项资金，支持农村公路新改建、危桥改造、安保工程等交通项目建设。探索建立“以建增效、以效补养”的建管护运模式，把土地开发、景区开发、资源开发与农村公路建设相结合，鼓励企业参与农村公路建设养护。要督促没有落实养护责任主体的县区政府，尽快建立健全乡村道路养护机构，完善县市区、乡镇、村三级养护体系。按照全省农村公路管理养护体制改革实施意见的要求，积极推进农村公路养护市场化进程，探索将养护工程管理人员组建若干专业养护公司，通过招投标方式获得养护权，实行公路养护合同制，根据养护合同和养护质量支付养护费用，保证养护经费的使用效益。

　　（四）完善执法机制，不断提高路政管理水平。■