胡绪鹍　董佑学

　　法治协作是长江中游城市群经济一体化的基础和保障。长江中游城市群的法治协作要适应中国特色社会主义市场经济发展、顺应长江经济带发展战略、呼应长江中游城市群经济一体化的要求。在司法领域强调协调动作，逐步在城市群内形成依法、守信、公正、透明、协作、高效的法治环境，才能保障城市群经济社会的健康发展。

　　在国家区域发展战略的推动下，借力《国务院关于大力实施促进中部地区崛起战略若干意见》，长江中游城市群应时而生。2013年2月23日，长江中游省会城市在武汉举办首届会商会，共同签署了《长江中游城市群暨长沙、合肥、南昌、武汉战略合作协议》，即《武汉共识》。长江中游城市群若能按照《武汉共识》达成的内容去推进城市间经济社会的协调发展，营造区域经济一体化发展的法治环境，破除市场壁垒和地方保护主义，就一定能打造“中三角”一体化区域经济，发挥出促进中部崛起的支点作用。

　　长江中游城市群经济合作实质上是一体化市场经济合作。经济一体化是“中三角”必须解决的一个事关全局性的重大课题。经济一体化必然要求规则一体化，而规则一体化的关键是法治一体化。这就要求“中三角”在地方立法、行政立法、规章制度方面，在执法、司法方面，在建立监督机制方面进行协作。因此，“中三角”法治协作与保障总的认知应为：以经济社会合作的目标和重要内容为导向，以宪法和法律为依据，兼顾各地不同的实际情况，通过协作方式逐步建立和完善合作区域法律、法规及政策体系，加强区域内法治建设；建立执法、司法协作机制，提高公平、公正和效率；建立管用有效的监督机制。在顶层设计方面，“中三角”各城市在充分调研协商的基础上，可达成《长江中游城市群法治协作框架协议》，明确法治协作的主要原则、基本内容和主要协作方式及推进法律、法规、政策落实的责任等。我们认为，实现“中三角”法治一体化可采取以下步骤来进行。

　　首先，需要解决区域内四个城市（长沙、合肥、南昌、武汉）在地方法规、政策方面的相融性问题

　　一是在税收政策方面。此前，“中三角”地区为招商引资，各城市在“地区本位”思想作用下，均推出各种优惠政策来吸引外资和内资，形成了优惠政策攀比攀升现象，从而导致过度竞争和税收的流失。如各地给予外商、内资企业所得税税率优惠额度的问题，各地给予外商投资企业免征、减征地方所得税的问题等，都需要进一步整合。

　　二是在道路航运交通安全管理方面的政策法规。“中三角”地区有城际高速公路、长江航运等得天独厚的交通条件，但在对运输车辆、船舶监管方面存在养路费、路桥费、航行卫生登记费等收费标准不一，处罚标准、处罚额度不同及“外挂车”现象（因收费标准不一导致区域内的车辆、船舶到收费较低城市登记注册的现象），这一方面造成费用流失，另一方面造成监管困难，容易导致被监管者对监管的规避。

　　三是长江中游流域水污染防治的政策法规。据了解，当前沿江城市向长江排放生活废水、工业污水、医疗污水仍有增无减，致使长江水体污染严重，水生物多样性及生存量锐减。如何减少各地的排污量？如何对排污口进行位置优化？如何科学设置水功能区？这些都亟待国家和长江沿岸城市共同依法整治。

　　四是涉及劳动力等市场方面的政策法规。实现“中三角”经济一体化，其中重要一环是必须实现资本、生产资料、管理、技术、劳动力、人才等要素在区域体之间合理、有序、公平流动。但由于各地在市场准入、劳动法规等方面的差异较大，影响了市场要素合理流动和市场资源有效配置。此外，在工商、水务、税务、食品药品、治安防控、流动人口管理等行政执法方面也存在大量政策法规方面的冲突。

　　我们认为，在承认地方差异性、平衡各方利益的前提下，对那些亟需解决的问题，应通过城市间立法和执法协作来加以解决。对不同城市之间同一事项内容冲突的地方法规和规范性文件进行清理，实现相互间的协调一致，是实现“中三角”法治协调的基础性工作。

　　其次，“中三角”各城市地方立法机关、行政立法机构、各行政执法主体要坚持法制统一、下位法不得与上位法相冲突抵触原则，在区域法治建设中搞好相关法规政策的立改工作

　　在立法协作的事项选择上，应依据《武汉共识》确定的重点合作领域和合作项目，弄清针对哪些对象可以采取共同的立法行动。我们认为，区域城市所面临的共同的发展事项就是立法协作的指向。如，协调发展规划的事项、产业结构和工业分工协作事项、流动人口管理事项、新型城镇化建设事项、交通基础设施建设事项，等等。

　　确定这些事项后，采取何种方式进行立法协作呢？以长江中游城市群水污染防治为例。要构建以长江、湘江、赣江为主的生态轴线，以鄱阳湖、东湖、巢湖等城市湖泊为重点，构建水污染防控物联网，在水资源利用、水污染综合治理、湖泊治理等方面开展合作，促进资源合理开发与生态环境保护，加快建立资源共同开发利用的格局。这就要求城市群就一个事项共同或委托其中一家起草一个长江中游水污染防治的法规草案，并形成各城市地方性法规，一起在各自城市施行。这其中包含立法共识达成、立法信息交流、立法协作方式等，都有赖于“中三角”各城市人大及其常委会、政府法制办以及法学和法律界专家学者的共同担当。

　　“中三角”四城市签署《武汉共识》的同时，还在教育、科技、环境保护等11个方面达成了合作协议。如，交通合作协议涉及的畅通“中游”工程的航道整治，城际间公路、水路、民航、铁路等多种运输方式的对接，公平开放区域性交通运输大市场建设等。这几个方面协议均由政府有关职能部门签署，从法律的角度来看，这些合作协议属行政性契约，无相关责任条款，法律约束力偏低，不利于合作成果的巩固和合作规范的一体化推行。换言之，只有将合作的成功经验和做法上升到地方法规的程度，才能巩固并扩大合作的成果，提升合作的规范化程度。

　　第三，有针对性地做好协作实践中的立法工作

　　可以预见，随着城市间协作的开展和向更深广的领域迈进，越来越多的合作内容、合作项目都会遇到大量亟待解决的法律问题。如，区域交通卡互通的资金监管问题，港口互连互通的问题，人力资源管理的问题，社会保险异地政策衔接的问题，等等。这些问题都亟待城市间开展执法、司法协作来解决。在执法、司法协作领域方面，“中三角”城市要在依法协作的前提下，依照便利、效率的原则，以缔结协议的形式来开展执法、司法协作，规范执法程序，降低执法成本，节约执法、司法资源。在建立监督机制方面，一个层面，要通过法律、法规和政策来督促政府行为、规范政府行为；另一个层面，城市群的地方人大要通过各自的执法、司法检查活动，通过联合执法、司法检查活动来监督区域法规、政策的一体化执行和落实。区域的舆论监督和人民群众监督也是监督的有效形式和监督的有机组成部分。

　　总之，“中三角”的法治协作要在各城市党委、政府的领导下，根据宪法和法律的规定，依靠各城市立法机关、政府法制部门、广大法学和法律工作者，通过创设合作机制，实施重大事项立法共商机制、立法机构年度例会机制和区域内立法动态机制，规范立法流程，实施有效监督等来逐步建立完善“中三角”法规、政策体系，并使之得到一体化遵守和执行。■

　　（作者分别系武汉市人大常委会党组副书记、副主任、市法学会会长，市法学会秘书长）

　　责任编辑：曾洁玲