——解读党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》

　　                                                                                                                             李斌雄　张银霞

　　党的十八届六中全会审议通过的《中国共产党党内监督条例》（下文简称《条例》） 是新形势下规范党内监督工作的重要党内法规，在党内监督制度体系中处于基础性地位，为全面规范党内监督工作提供了法理基础和基本遵循。深入贯彻执行《条例》必须认清当前强化党内监督所面临的新形势，领悟制定《条例》、强化党内监督的新理念，掌握强化党内监督的新规定新要求。

　　一、当前中国共产党强化党内监督面临的新形势

　　全面从严治党的过程就是一个在党内法规轨道上不断解决党内存在的突出矛盾和问题的过程。党内监督既是党的建设的重要内容，也是全面从严治党的重要保障。因此，通过强化党内监督来推进全面从严治党，就必须在党内监督法规轨道上不断解决党内监督工作中存在的突出矛盾和问题。党的十八大以来，强化党内监督、推进全面从严治党已经取得了阶段性成效，赢得了党心军心民心，获得了海外舆论的广泛赞誉。同时，必须清醒地看到，党内监督也存在一些突出矛盾和问题，主要有如下四个方面。

　　第一，监督体系不完善，监督网络存在盲区。主要表现为党内监督系统性不够，党内监督有盲区；党内监督网络覆盖不到位，党内监督网络有漏洞。加强党内监督是马克思主义政党的一贯要求，也是党的优良传统和政治优势。但是，从中央和地方纪委查处的案例特别是查处周永康、薄熙来、郭伯雄、徐才厚、令计划等人严重违纪违法案件和巡视发现的问题来看，党内监督还存在不少漏洞。因此，必须建构完善的党内监督体系，实现党内监督网络全覆盖，强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，发挥同级相互监督作用，覆盖对象又以领导干部为重点，以高级干部为关键，以中央层面首当其冲。

　　第二，党内监督制度不健全，监督“一把手”失效。主要表现为监督制度操作性和实效性不强，对主要领导干部的监督制度、措施、办法缺失。由于监督一把手的有效管用的办法措施不多，导致有的“一把手”成了脱离监督甚至监督不了的“特殊人”。这就需要健全和细化监督制度，构建对主要领导干部的党内监督网络。

　　第三，主体责任缺失，监督责任缺位。主要表现为监督主体比较分散、监督责任不够明晰。党委（党组）履行主体责任缺乏硬性规定，有的没有把监督作为分内之事、应尽之责。纪委（纪检组）作为党内监督的专责机关不能完全聚焦监督执纪问责主业。必须改变2003年颁行的《中国共产党党内监督条例（试行）》中监督主体与监督制度分别规定的做法，以监督责任为主轴，针对不同主体，明确监督职责，规定具体制度，实现监督主体、监督职责、监督措施的有机统一。

　　第四，党内监督执行不力，纠偏机制缺乏。主要表现为对监督发现问题的纠正和整改刚性约束不足，发现问题、纠正偏差的机制尚未完全建立，等等。这就需要加强对党内监督职责履行情况的检查监督、执纪问责，设计具体的整改监督机制。

　　党内监督存在的这些突出矛盾和问题导致了一段时期以来，有的地方和部门党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力。而党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力导致有的地方和部门在某个时期内党员、干部党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛现象普遍存在。全面从严治党，必须从根本上解决主体责任缺失、监督责任缺位、管党治党宽松软的问题，把强化党内监督作为党的建设的重要基础性工程，使党内监督的制度优势充分释放出来。

　　《中国共产党党内监督条例（试行）》自2003年颁布施行以来，对管党治党发挥了积极作用。随着形势任务的发展变化，其监督主体比较分散、监督内容不聚焦、监督责任不够明晰、监督制度操作性和实效性不强、监督保障机制不完善等与新实践新要求不相适应的问题逐渐显现出来。《条例》就是着眼于解决这些突出问题，通过明确责任、完善制度，把党内监督严起来、实起来，把党组织的创造力、凝聚力、战斗力焕发出来，推动管党治党由宽松软走向严实硬。

　　二、中国共产党强化党内监督的新理念

　　形势决定政策，问题决定思路。新形势下强化党内监督，必须针对党内监督存在的突出矛盾和问题，提出通过强化党内监督推进全面从严治党的新思路新理念。党的十八届六中全会对党内监督法规制度设计提出了如下几个方面的新思路新理念。

　　第一，着力围绕理论、思想、制度构建新型党内监督体系。构建新型党内监督体系必须围绕马克思主义经典作家关于党内监督的思想理论，特别是认真学习党章和习近平总书记关于党内监督的重要论述，系统梳理党内监督制度的历史沿革、存在的主要问题来进行。必须坚持统筹协调，加强顶层设计和系统谋划。坚持民主集中制，强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，发挥同级相互监督作用，坚持党内监督与外部监督相结合，规范党内监督与其他监督方式的关系，实现依法治国与依规治党的有机统一。构建新型党内监督体系既要继承和发扬党的优良传统和宝贵经验，又要体现时代性、创新性，总结党史上特别是党的十八大以来党内监督创新实践，着力处理好新《条例》和老《条例》以及其他党内法规的关系，做到既一脉相承又与时俱进。

　　第二，着力围绕权力、责任、担当设计党内监督制度。这就是按照有权必有责、有责要担当，用权受监督、失责必追究的理念设计党内监督制度。设计党内监督制度必须坚持以党章为根本依据，突出尊崇党章、贯彻党章、维护党章，着力把党章关于党内监督的要求具体化，把改革开放以来特别是近年来党中央出台的重要文件和党内法规中关于党内监督的有关规定和要求系统化，推动党内监督制度化、规范化、程序化。坚持问题导向，聚焦党内监督存在的突出问题和薄弱环节，围绕权力、责任、担当设计制度，推动解决党内监督制度不健全、覆盖不到位、责任不明晰、执行不力等问题。党内监督在具体制度设计上，坚持务实管用，兼顾必要性和可行性，既从政治上对加强党内监督提出原则性要求，又系统地总结十八大以来在党内监督方面的有效实践和成功经验，针对现实问题提出切实可行的措施和办法，提炼行之有效的实招，上升为制度规定，不搞面面俱到。

　　第三，坚持信任不能代替监督，实现党内监督全覆盖。坚持信任不能代替监督，坚持党的领导，强化责任担当，突出领导本身就包含着教育、管理和监督，有领导权力就要负监督责任，努力做到有权必有责、有责要担当，用权受监督、失责必追究。同时抓住“关键少数”，重点盯住“一把手”。明确把“党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部”作为党内监督的重点对象，要求加强对党组织主要负责人和关键岗位领导干部的监督。在监督主体、监督职责的划分上，专章规定“党的中央组织的监督”，充分体现党中央和中央领导同志以身作则、以上率下，党内监督没有禁区、没有例外。

　　三、中国共产党强化党内监督的新规定新要求

　　党的十八届六中全会审议通过的《条例》针对强化党内监督所面对的新形势新情况新问题，以新思路新理念作出许多新规定，提出许多新要求。

　　确立新的党内监督原则。《条例》在“总则”中新增了几条重要原则，要求各监督主体深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局开展党内监督。党内监督没有禁区、没有例外。开展党内监督必须贯彻民主集中制，坚持惩前毖后、治病救人，抓早抓小、防微杜渐的原则。这些新原则是全面从严治党在党内监督中的体现，也是对党的十八大以来党内监督工作的理论创新和实践探索的总结和确认。

　　划定党内监督主体及其职责。《条例》的第二至第五章按照现行党章界定党内监督主体，涉及各个层次监督主体在党内监督中的地位、职责、任务和具体制度规定。相比于《中国共产党党内监督条例（试行）》，《条例》细化了各级党委（党组）、党的各级纪律检查委员会和党员的具体监督职责，新增了党的中央组织和党的基层组织这两类主体。要求党的中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会全面领导党内监督工作。要求党的基层组织发挥战斗堡垒作用，履行监督职责。突出强调党委（党组）在党内监督中负主体责任，书记是第一责任人；明确纪委是党内监督的专责机关，履行监督执纪问责职责；对党的工作部门的监督职责作出规定，等等。这些规定从党内法规上明确了各监督主体的地位以及在党内监督中应履行的责任和享有的权力。监督责任基本涵盖了党的十八大以来党内监督工作的好做法和经验，都是根据党内监督工作的实践经验和发展规律提出来的，既是对监督主体的新要求，也是对监督主体权力的保障。

　　明确重点监督对象。党内监督对象无外乎是党组织和党员、干部。《条例》明确了党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部，特别是主要领导干部。相对于《中国共产党党内监督条例（试行）》规定的“各级领导班子及其主要负责人”，《条例》更加着眼于对高级干部的监督，尤其强调党内监督要从中央委员会做起。为什么会发生这一变化呢？一方面是贯彻落实中央八项规定精神的经验总结；另一方面是因为主要领导干部尤其是“关键少数”承担着管党治党的主体责任，对全党具有强大的示范效应。从这个意义上讲，“一把手”就成为党内监督重点中的重点。

　　监督内容更加聚焦、方式更加有效。监督内容是监督主体在党内监督工作中需要紧盯的重要事项。《条例》从八个方面对监督主体提出新要求，要求监督主体抓好重点事项的监督检查。相比于《中国共产党党内监督条例（试行）》，《条例》对于监督内容的规定立足于党的十八大以来党内监督工作实际，更具有针对性，更加细化，操作性更强，使监督有章可循。在监督方式方法上，强调加强党组织的日常管理监督，把纪律挺在前面，运用监督执纪“四种形态”，实现惩前毖后、治病救人，抓早抓小、防微杜渐。

　　健全细化监督制度。《条例》在继续肯定党内监督和党外监督有机结合起来的同时，一个显著的特点是规定党内监督与问责制度的有效结合，形成有权必有责、有责要担当，用权必担责、用权受监督、失责必追究的制度安排。这一制度安排是经过长期酝酿的，特别是经过长期党风廉洁建设责任制实践总结而提出的。与问责制度的结合，这种硬性要求对监督失察失责的监督主体进行问责，使党内监督具有强制性，必然倒逼监督主体积极贯彻党内监督制度规定。此外，相比于《中国共产党党内监督条例（试行）》，《条例》不再专章规定十项监督制度。这并不意味着否定或削弱这些监督制度的地位或效力，而是根据党的十八大以来监督工作的实践经验，将这些监督制度相应地分解到各类监督主体所履行的监督职责和监督工作中。从这个意义上讲，监督制度不是削弱，而是强化和细化，更具有操作性。

　　健全党内监督体系、织密党内监督网络。伴随党内监督主体及其监督职责的明确，从党内监督条例规定上，可以看出党内监督体系是由六类监督主体的监督行为构成，形成党中央统一领导、党委（党组）全面监督、纪委专责监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督、党员民主监督的党内监督体系。《条例》把上上下下、条条块块的监督作用都发挥出来，由此织密党内监督之网。■

　　（作者系武汉大学党内法规研究中心和廉政研究中心副主任，武汉大学马克思主义学院教授、博士生导师；武汉大学马克思主义学院中共党史专业博士研究生）