杨述明

      人民政治协商是具有鲜明中国特色的政治制度，它在推动新中国的建立、确立新中国国家治理体系、巩固中国共产党执政地位、建设现代化国家等诸多治国理政大局方面发挥了重大的历史性作用。20世纪80年代初期，经由省级党委批准成立的中国人民政治协商会议县级委员会（简称县级人民政协），在直接参与中国特色社会主义伟大事业建设的征程中，历经十多届县级人民政协的演进发展，认真履行人民政协政治协商、民主监督、参政议政三大职能，围绕中心，服务大局，推进民主，增进团结，为我国县域经济发展、民生建设、社会和谐、政治文明以及巩固党在基层的执政地位作出了历史性的重要贡献。近40年的发展历史充分表明：县级人民政协作为国家基层治理体系重要组成、作为人民政协组织体系的基层单元，无论是历史上还是新时代都是实现县域善治不可或缺的重要主体，特别在参政方面发挥着独特的功能作用。
　　一、县级人民政协参政职能的历史演进
　　县级人民政协性质与地位属人民政协组织体系的基层单元，其在县级国家治理体系中定位与各级地方政协组织一样，具体实践中相对突出参政职能，这与县级党委、政府的中心任务和县级国家机关功能结构有关。县级人民政协自上世纪80年代初成立以来，每次全会都必须听取县（市）  《政府工作报告》   《财政预决算报告》 《国民经济与社会发展计划报告》及县（市）  人民法院、人民检察院的工作报告，并就上述报告进行协商讨论，提出许多建设性的意见和建议。这是人民政协参政的基本原则、任务和形式。但是，作为基层人民政协组织的参政，县级人民政协则具有自己的特殊形式，历史地形成了紧贴时代任务参政、围绕中心工作参政、立足政协职能参政、突出政协作用参政四种演进规律。
　　县级人民政协制度是应时代之需而建立的。20世纪80年代初建立之时，其主要参政任务是进一步解放思想，实事求是，加快推进改革开放，坚持四项基本原则，反对资产阶级自由化，进一步做好政治协商、民主监督工作，推动社会主义物质文明和精神文明建设，确保经济建设始终沿着社会主义道路前进，始终坚持中国共产党领导。80年代末，县级人民政协主要围绕治理整顿、深化改革这个重点，就经济发展、廉政建设、社会安定、法制建设、控制人口和发展教育、科技、文化、卫生等县域重大问题，在处于重大转折关键时刻，充分发挥人民政协参政职能，进一步保证了县域经济稳定发展、社会事业不断进步。
　　20世纪90年代，我国改革开放进入历史的攻坚期，经济社会发展面临各种考验。在此背景下，县级人民政协先后围绕加快改革开放和经济建设步伐、加强农业基础、推进科技进步、搞好社会治安、坚持“两个文明”一起抓等方面；围绕农业结构调整、工业企业转制、个体工商业发展以及城市建设、文教、卫生、社会综合治理、反腐倡廉等问题；围绕搞活国有企业、解决下岗职工生活困难、拓宽再就业渠道、优化投资环境、发展民营经济等领域；围绕推进农业产业化、发展乡镇企业、拓宽农村劳动力出路、偿还“普九”债务、防范和化解金融风险等重点；围绕落实教育优先发展战略地位、清理化解镇村不良债务、进一步做好人民政协和民主党派工作等难题；围绕突破性发展县域民营经济、加快文明城市建设步伐、健全劳动关系协调机制、完善社会保障体系等民生工程等方面，发挥了重要的历史性作用。
　　历史走进新世纪，县级人民政协参政职能地位得到更进一步完善和发展。新世纪之初，县级人民政协突出经济建设、关注民生问题、深化改革开放以及巩固党的执政基础等重要领域深入履行参政职能，充分体现了人民政协新作为、新地位。在党的十八大召开之前，主要围绕政府行政改革、招商引资项目、突破性发展民营经济、加强城市规划建设与管理、加快文明城市建设、落实教育优先发展战略地位、促进教育公平发展、清理化解镇村不良债务、减轻农民负担、增加农民收入、加强农村基础设施建设、完善社会保障体系、树立科学发展理念、加强生态环境保护、推进和谐社区建设、深化行政审批制度改革、打造服务型政府等县域治理各个领域，全面系统地发挥了重要的参政作用。
　　党的十八大以来，县级人民政协参政职能实现了新的重大拓展。一是进一步赋予人民政协重要的政治功能，推进协商民主，打牢基层民主基础。在县域治理体系结构中，县级人民政协同样担负着协商民主的重要渠道和专门协商机构作用，坚持正确的政治方向，发挥机构平台作用，探索基层协商民主规范与程序，主动探索政协协商民主、人民民主、基层民主等多种民主协同方式，不断推进基层民主全面走上正确轨道。二是进一步赋予人民政协重要的平台功能，发挥精英作用，促进县域经济发展。走进新时代，建设现代化强国是党的十八大以来的主线。县级人民政协发挥政协领导同志、政协常委和委员重要作用，在县域发展的主战场上担当大任，参与、服务党委和政府重点工作，始终站在一线、冲在火线。三是进一步赋予人民政协重要的监督职能，强化行政治理，推进服务政务。县级人民政协在党委领导和政府支持下，充分发挥协商民主监督作用，为全面从严治党、转变政府职能、转变工作作风、密切联系人民群众关系履职尽责。四是进一步筑牢执政基础，促进各方团结合作，实现县域善治。人民政协突出民主团结、凝聚发展合力的优势，架起“连心桥”，拓展“朋友圈”，画好“同心圆”，为实现县域善治目标尽力助力。
　　县级人民政协40年参政职能演进的历史证明：正确发挥好参政作用，必须坚持党的领导，始终和党委保持高度一致；必须贯彻落实党的大政方针政策，始终坚定立场不动摇；必须围绕服务县域中心任务大局，始终保持一线工作状态；必须顺应时代发展趋势，始终把参政能力放在自身建设首位；必须突出政协基本职能，始终做到敢于担当作为，到位不越位。
　　二、新时代县级人民政协参政职能的新要求
　　新时代对县级人民政协参政要求须从三个维度把握。
　　从参政内容维度看，新时代县级人民政协参政重点应集中在经济发展、社会事业、民主法治、凝聚力量等四个方面。改革开放40年伟大实践一再证明，发展是解决中国一切问题的根本途径，是实现中华民族伟大复兴中国梦的必由之路。发展不仅是宏观问题，更是具体艰辛的伟大社会实践。新时代的发展，县域将担负起特殊的历史使命；县一级是宏观微观交汇点，以民生为内容的社会事业同经济发展一样，必然是县级党委和政府的首要使命；对于县级党委来说，基层民主政治和法治建设、推进基层自治和协商民主制度建设，无疑是其重要的执政使命；实现以人民为中心的县域治理，关键在于将社会方方面面的力量汇聚到中心任务目标上来，形成统一意志、统一步调、统一行动，这是实现县域善治目标的根本保证。县级人民政协是以上四种重要使命的具体参与者和重要承担者。
　　从参政标准维度看，新时代对于县级人民政协参政要求是内容更加精准、工作更加深入、质量更加高效、人民更加满意。因此，县级人民政协参政，就是要在县委领导下，深度融入县域经济社会建设之中，具体落实到项目建设、招商引资、民生工程、社会事业等各个具体环节，而不只是挂个名、建建言，更不是简单的观察者、评判者。要倡导和推行“一线工作法”，充分发挥政协机关工作人员大多来自一线、政协委员来自基层的特点和优势，把调查研究、体察民情、集中民意和落实工作体现到基层一线，沉得深、做得实。人民政协履行职能同样需要提高质量。参政质量的提升关键在于“效能三性”：一是准确性。政协不是政府，不一定要融入方方面面，关键要在“急难险重”领域发挥参政作用、体现政协作为。二是及时性。政协参政不是对某一领域工作的分管，而是在某一领域重要工作推进中发挥重要作用，质量和效率是考验政协参政能力作为的主要标志。三是回馈性。人民政协参政，是受党委安排或政府委派的，需要及时向党委报告、向政府通报工作情况。政协参政的工作，本质上是党委、政府的中心工作，最高标准就是要看人民群众的满意程度。其参政的成效如何，必须得到人民群众的认同。
　　从参政形式维度看，新时代县级人民政协参政方式集中体现在“四个贴紧”，即贴紧时代要求、贴紧中心工作、贴紧一线群众、贴紧创新领域。指导思想上要贴紧新时代、新要求。人民政协是重要政治组织，必须把同党中央战略布局保持高度一致摆在首位，必须把坚持县委统一领导作为基本原则，任何时候、任何情况下，都必须贴紧这一政治原则标准。同时，新时代具有新特点、新任务与新要求，人民政协参政必须与时俱进，把握大势，顾全大局，力求更大作为。工作部署上要紧贴县委、县政府中心任务，争取与县委、县政府工作同部署同安排。实践证明，政协参政工作与县委、县政府中心任务贴得越紧，工作就越具有主动性、全局性、权威性和实效性。参政重点上要发挥自身优势，贴紧群众、贴紧实际，发现问题参政，解决问题参政，在准确掌握群众所需所盼所求中参政，参到点子上，参到关键处。参政方式上要不断创新。要善于运用大数据、互联网、人工智能和各种先进科技手段推进参政方式转变，善于运用制度、组织和创新思维推进参政方式转变，善于借助社会方方面面力量推进参政方式转变，善于在参政实践中通过提升参政能力上实现参政方式转变。要特别注重政协机关工作人员和各界委员素养的培育，使其在新时代能够切实担负起新使命。
　　三、新时代县级人民政协参政职能的历史方位
　　2017年12月29日，习近平总书记在新年茶话会上指出：“人民政协要把新时代中国特色社会主义思想作为统揽各项工作的总纲，把坚持和发展中国特色社会主义作为巩固共同思想政治基础的主轴，把为决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利献计出力作为工作主线。”这是党中央对人民政协新时代工作的总要求。作为国家治理体系重要组成的县级人民政协组织，参政职能新的历史方位就是在坚持党委领导、围绕大局、推进民主、力求作为原则基础上，按照协同理政、监督治政、推进善政基本思路，有效地履行好人民政协的参政职能。
　　协同理政是县级人民政协参政的服务职能。作为人民政协基层组织，县级人民政协主要有直接参政与间接参政两种形式，而实际工作中特别注重直接参政。所谓直接参政，也称协同理政，指人民政协在县委统一领导下，或者受县政府委派直接参与同县域经济社会发展紧密相关的重要行政性事务，特别是重要项目、重要工程建设。县级人民政协推进协同理政要注重四个原则：一是协同不代替原则。人民政协依照章程，按照县委、县政府统一部署，为推进重点领域工作而担负起领导责任和工作任务，但不是代替政府甚至是县委行使具体的职权职能，重要的环节、内容和举措必须提交县委、县政府依法依规决策决定。二是尽责不越位原则。人民政协按照县委、县政府统一部署，在其所承担的任务范围内最大限度地发挥其优势和功能，但不任意拓展领域空间，对于需要协同处理超越范围的事务，须提请县委、县政府主导解决。三是聚焦不拓展原则。人民政协围绕县委、县政府中心工作，应集中力量聚焦已经明确的重要任务，原则上不去拓展新的领域，力求一个阶段在一些重要工作中有更大作为。四是回应不独断原则。推进工作过程中，人民政协要敢于担当、勇于负责，但不要独断专行，重要问题和事务须向县委、县政府请示报告，这是人民政协性质决定的，也是人民政协善于协同理政的基本前提。
　　监督治政是县级人民政协参政的内在职能。民主监督是人民政协的本质要求，是县级国家治理体系中重要的组成部分，也是发挥人民政协参政议政的重要内容。监督治政，就是在县委领导下，对行政、司法和基层民主等领域进行规范有序的民主监督，特别是对县域经济社会发展、民主法治建设过程中不到位、不规范等问题的制度性监督。县级人民政协监督治政主要体现在五个方面：一是会议监督。会议监督是人民政协40年演进一直坚持的重要形式，其中全体会议听取报告、常委会议听取意见和建议都是十分重要的民主与监督形式。县级人民政协还可以根据县域实际，不断创新民主会议监督形式，如联席会议、圆桌会议、网络会议、听证会等各种贴近实际的方式。二是视察监督。视察监督是人民政协非常有效的监督方式，它既是现场监督又是系统监督，这种监督形式将“看听思比评议”等环节充分结合起来，对于促进工作十分有效。三是提案监督。提案监督是人民政协的规范性监督，需要改进的地方在于强化提案监督针对性和落实刚性。四是日常监督。可以运用大数据、互联网等手段，加强日常监督、过程监督。五是评价监督。评价是标准，更是监督依据和激励动力。
　　推进善政是县级人民政协参政的拓展职能。实现县域善治首先必须实现县域善政。县域善政主要体现在党委坚定的正确领导、政府依法高效行政、民主法治有序推进、经济社会科学发展、社会事业不断进步等主要方面。回顾县级人民政协40年的辉煌实践，县级人民政协推进县域善政的独特作用主要体现在三个方面：一是参政议政相统一推进善政，在参政中议政、在议政中参政。二是协同人民监督、依法监督、社会监督推进善政，在县委领导下发挥独特作用，在协商民主制度框架下，协同、引导各种形式监督聚焦。三是发挥人民政协自身优势、力求更大作为推进善政。从自身做起，切实担负起在县级国家治理体系中的专门协商重要机构和协商民主重要渠道作用。
　　县级人民政协历经了40年的演进发展，在坚持其基本属性的前提下，不断顺应时代的变化，探索自身的正确定位。走进新时代，县级人民政协再一次面临时代方位的选择，特别是放在国家治理体系现代化的构架下、推进基层协商民主政治建设的实践和实现县域善治的目标中，其历史与现实意义不言而喻。如果从历史镜鉴与社会演进的趋势上判断，县级人民政协必须在坚持党委领导、围绕大局、推进民主、力求作为的原则基础上，不断调适参政功能，按照加强执政、协同理政、监督治政、推进善政一体化的基本思路，在促进人民政协事业发展的伟大实践中，找准新时代县级人民政协在县域治理体系现代化中参政职能的历史定位。■
　　（作者系湖北省社会科学院副院长、研究员，湖北省人民政协理论研究会副会长，习近平总书记关于加强和改进人民政协工作重要思想研究基地执行主任）
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