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学习贯彻党的十九届六中全会精神

中国共产党领导立法工作的实践与启示

(发布时间:2022-01-23)

郑文金

  立法是国家的重要政治活动。新中国立法史,就是中国共产党领导人民加强立法工作、推动法治建设的历史。回顾、总结新中国成立以来特别是改革开放以来党领导立法的历史,可以做到学史明理、学史增信、学史崇德、学史力行。
    党领导立法工作的丰富实践
  (一)建立和完善中国特色社会主义法律体系
  新中国成立以来特别是改革开放以来,在中国共产党的正确领导下,各方面为建立和完善中国特色社会主义法律体系作出了不懈努力。
  1978年,邓小平同志提出了法制建设“十六字方针”,即有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。1979年7月,五届全国人大二次会议通过了选举法等7部重要法律,开启我国加强法制建设的新时期。党的十五大明确提出,要加强立法工作,提高立法质量,到2010年形成有中国特色社会主义法律体系。经过各方多年努力,中国特色社会主义法律体系如期形成。法律作为社会实践经验的总结,需要随着改革开放的脚步和社会实践的发展而不断发展。法律体系形成后,也不是一成不变的,需要进一步完善。
  党的十八大提出,要完善中国特色社会主义法律体系。党的十八届四中全会、十九届四中全会先后提出,要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,加强重点领域立法,以良法保障善治。党的这些纲领性文件,为我国法律体系的完善提供了根本遵循。按照党中央要求,立法机关切实加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法,先后于2018年修改现行宪法,维护宪法权威;2020年通过民法典,这是新中国第一部以法典命名的法律,被誉为“新时代人民权利的宣言书”;坚持税收法定原则,先后出台个人所得税法、契税法、资源税法等。同时,统筹立改废释,根据全面深化改革和经济社会发展需要,对不适应改革需要、不合时宜的法律法规及时进行修改和废止,确保中国特色社会主义法律体系的系统规范和内部和谐统一。
  (二)及时下放地方立法权
  一个国家,实行什么样的立法体制,即由谁负责制定法律法规,是推进法治、践行法治的关键性问题。新中国成立后,我们长期实行高度集中的立法体制。
  1954年宪法规定:“全国人民代表大会是行使国家立法权的惟一机关。”后来,授权全国人大常委会制定、修改法律。但立法权总体上集中于中央。党的十一届三中全会召开后,我国实现了伟大的历史转折。改革开放总设计师邓小平提出:“现在立法的工作量很大。有的法规地方可以先试搞,然后总结提高,制定全国运行的法律。”1979年7月,全国人大出台地方组织法,赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规的权力。1982年、1986年相继修改地方组织法,赋予省会市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会地方立法权。2000年出台的立法法,又赋予经济特区所在地的市地方立法权。立法权的下放,极大调动了地方的积极性,大力支持了各地改革开放和现代化建设事业。
  随着我国改革的深入和经济社会的发展,党的十八届三中全会提出:“逐步增加有地方立法权的较大的市的数量。”党的十八届四中全会进一步提出:“明确地方立法权限和范围,依法赋予设区的市地方立法权。”为落实党的十八届三中、四中全会提出的重大改革任务举措,2015年3月,全国人大修改立法法,赋予所有设区的市、自治州(含4个不设区的市,下同)地方立法权,具体步骤和时间由各省、自治区人大常委会确定。截至目前,我国享有地方立法权的设区的市、自治州共322个,其中新赋予地方立法权的设区的市、自治州273个。据统计,从2015年3月到2020年2月,五年间各省、自治区人大常委会共批准设区的市、自治州地方性法规1800余件,其中新赋予地方立法权的设区的市、自治州的地方性法规1300余件。
  (三)完善立法工作格局
  中国共产党是中国社会主义事业的领导核心,中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导,加强党对立法工作的领导是立法工作的政治原则,也是做好立法工作的根本保证。1980年,彭真委员长在省、自治区、直辖市人大常委会负责同志第一次座谈会上指出:“党对包括立法工作在内的领导,根本的是政治领导。”1987年,党的十三大提出,党对国家事务实行政治领导的主要方式是:使党的主张经过法定程序变成国家意志,通过党组织的活动和党员的模范作用带动人民群众,实现党的路线、方针、政策。2002年,党的十六大提出,党的领导主要是政治、思想和组织领导,通过制定大政方针,提出立法建议,推荐重要干部,进行思想宣传,发挥党组织和党员的作用,坚持依法执政,实施党对国家和社会的领导。1991年,中共中央出台《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》,规定宪法的修改、某些重大政治方面和特别重大的经济、行政方面的法律草案,以及其他政治方面和重大经济、行政方面的法律,在起草或者提请人大审议前,要按程序报党中央审批。2016年2月,党中央出台《关于加强党领导立法工作的意见》,强调党对立法工作的领导,包括确定立法工作方针、提出立法建议、明确立法工作中的重大问题等。党的十八届四中全会是我党历史上第一次专题研究和部署法治建设的中央全会,会议提出,要“加强党对立法工作的领导,完善党对立法工作中重大问题决策的程序。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的,必须报党中央讨论决定”。在实践中,1982年宪法的制定以及历次修改,均是由中共中央向全国人大或者常委会提出相关立法建议。此外,党中央还多次向全国人大提出立法建议。1990年,党的十三届六中全会通过《关于加强党同人民群众联系的决定》,提出“建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的监督法”。2014年,党的十八届四中全会明确提出编纂民法典的立法任务。习近平总书记先后多次主持中央政治局常委会,听取汇报并作出重要指示,为编纂民法典等重要法律提供根本遵循。
  人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排,发挥人大在立法中的主导作用是加强党的领导、提高立法质量的现实需要。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调,健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。党的十九大提出,要“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用,健全人大组织制度和工作制度,支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权”。2015年修订的《立法法》将“人大主导”作为新时代立法工作的基本要求,强调全国人大及其常委会加强对立法工作的组织协调,发挥其在立法工作中的主导作用。
  我国的一切权力属于人民,加强社会公众对立法的参与对于推进社会主义民主法治建设、提高立法质量、保障法律法规实施等方面具有重要意义。新中国第一部宪法的制定过程就是立法中贯彻群众路线、开展公众参与的生动实践,为制定1954年宪法,毛泽东同志亲自主持,广泛征求意见。当时全民讨论宪法草案近三个月,参加讨论的有1亿5千多万人,最后由宪法起草委员会整理的意见共138万条,为宪法的制定提供了重要条件。党的十一届五中全会提出,发扬社会主义民主和健全社会主义法制,保证群众有充分的权利和机会,表达他们对国家大事的意见,对党政领导提出建议和进行批评,是我们党的坚定不移的方针。党的十七大提出:“增强决策透明度和公众参与度,制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”党的十八届四中全会提出,要健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式,拓宽公民有序参与立法途径。随着开门立法的深入以及公众政治参与意识的增强,公众参与立法的广度和深度不断加大。
     对提高立法质量和效率的启示
   (一)提高立法质量和效率,必须坚持以人为本,不忘初心、牢记使命
  习近平总书记指出,中国共产党人的初心和使命,就是为中国人民谋幸福,为中华民族谋复兴。党的十八届四中全会提出,要恪守以民为本、立法为民理念,贯彻社会主义核心价值观,使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。在立法工作中,正确处理公权与私权、权利与义务的关系,把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程,努力克服部门利益倾向,把体现人民共同意志、保障人民当家作主、维护人民根本利益作为立法工作的出发点和落脚点,把人民群众赞成不赞成、拥护不拥护作为评价法律法规质量的根本标准。
  (二)提高立法质量和效率,必须发挥立法的引领和推动作用
  习近平总书记强调:“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用,加强对相关立法工作的协调,确保在法治轨道上推进改革。”在立法工作中,努力把立法决策和改革决策更好结合起来,正确处理法律的稳定性与变动性、现实性与前瞻性、原则性与可操作性的关系,努力做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。对实践证明行之有效的,及时上升为法律;对不适应改革要求的法律法规,及时修改和废止。
  (三)提高立法质量和效率,必须坚持全面推进科学立法
  党的十七大明确提出,要坚持科学立法、民主立法。全面推进科学立法是全面推进依法治国的前提,要求做到科学立法、民主立法、依法立法。科学立法的核心是立法要尊重和体现法律所调整的社会关系的客观规律和立法活动自身的规律;民主立法的核心是坚持开门立法,做到立法为了人民、立法依靠人民;依法立法的核心是立法要依法进行,维护宪法权威和国家法治统一。
  (四)提高立法质量和效率,必须加强立法队伍建设
  习近平总书记指出:“立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作,立法人员必须具有很高的思想政治素质,具备遵循规律、发扬民主、加强协调、凝聚共识的能力。”要坚持党管人才的原则,统筹国家法律法规和党内法规制度体系建设,加强包括各级党委、人大、政府立法干部在内的立法人才培养、选拔和使用,关心爱护立法人才,建设一支热爱立法工作,忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律,政治坚定、业务精通、纪律严明、作风优良的立法人才队伍,为高质量立法、推进国家治理现代化提供强有力的人才保障。

(作者单位:湖北省人大常委会)