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全面深化改革

农村集体资产股份合作制改革的实践与探索

(发布时间:2017-02-03)

                                                                                                                                     戴贵洲

    农村集体经济是社会主义公有制在农村的具体体现。在全面深化改革的大背景下,如何创新农村集体经济的有效实现形式,建立符合市场经济要求的农村集体产权制度,直接关系广大农民群众的利益,关系农村基本经济制度、基本经营制度的发展方向和农村社会治理体系的完善。近几年来,我省围绕保护农民利益、增加农民收入、发展壮大集体经济,积极推进农村集体资产股份合作制改革,取得了一些成效,但由于农村集体资产产权归属不清晰、权责不明确、保护不严格的问题长期存在,再加上法律政策不配套、思想认识不到位、推进措施不得力等原因,农村集体资产产权制度改革进展缓慢,迫切需要深入研究相关问题,从理论上和实践中寻求对策。

  一、湖北省农村集体资产股份合作制改革基本情况

  自2007年以来,我省以城中村、城郊村、园中村(以下简称“三村”)为突破口,开展农村集体资产股份合作制改革。2016年,省全面深化改革领导小组将农村集体资产股份合作制改革确定为重大改革项目,明确荆门市京山县、武汉市蔡甸区、宜昌市夷陵区作为试点整县推进。主要思路是:在经济发达地区,特别是城乡结合部(主要指“三村”),重点推进以“清理集体资产、界定成员资格、股份量化资产、健全治理结构”为主要内容的集体资产股份合作制改革,实现产权结构由集体所有到按份所有的转变,法人治理结构由一些地方的“一言堂”向现代企业法人治理结构的“三会”制度转变,收入分配由过去的福利发放向规范化的按股分红转变。

  (一)改革的类型。一是经营性资产量化型。主要特点:在城镇化地区,农村集体经济组织经济实力较强,拥有一定的存量资产,通过清产核资明确集体经营性资产和非经营性资产份额,通过清人分类确定集体经济组织成员资格,将集体经营性资产量化成股份,明确集体股和个人股比例。改制后组建的新型农村集体经济组织——社区股份合作社按照现代企业管理要求建立“三会制度”,即股东代表大会、董事会、监事会。如:襄阳市襄城区檀溪湖社区股份合作社,改制时将6424万元经营性资产,全部量化到人,由合作社统一进行经营,股民参与管理,年底根据当年经营效益实行按股分红。二是资源加资产量化型。主要特点:将集体经营性的自然资源和经营性资产全部折股量化到人,即在经营性资产折股量化的基础上,扩大股本范围,将集体林地、堰塘等资源性资产也纳入集体产权改革的范畴。人员界定和法人治理结构与经营性资产量化型类同。如:京山县老柳河村量化集体经营性净资产214.9万元,量化集体资源1652.7亩。三是土地补偿资金量化型。主要特点:在城郊村或者开发区内,村集体经营性资产少,但集体土地或者农户承包地被全部征收后,村集体将集体留取的土地补偿费折股量化到人,组建股份经济合作社。如:夷陵区郭家湾村土地被征收后,将集体留取的土地补偿资金折股量化到人,合作社成立后,投资800万元与夷陵区城投公司共同组建成立了湖北城大投资有限公司,实现净利润 300 万元,股民可分取利润 240 万元。

  (二)改革的成效。截至2015年底,全省共成立社区股份合作社308家,股东32.19万人,量化资产总额85.46亿元,累计分红2.37亿元。一是明晰了农村集体产权关系。改革摸清了集体家底,界定了成员资格,明晰了集体和个人对集体资产的占有权、使用权、收益权和处分权,实现了集体资产由共同共有到按份共有的历史性变革。二是壮大了集体经济实力。改革强化了集体资金、资产、资源的规范管理,调动了农民参与集体经济管理的热情,提高了集体资产的经营效益。南漳县农村综合产权交易中心自2013年成立以来,交易宗数累计653起,交易金额4.05亿元,为集体增收节支2291万元。三是增加了农民财产性收入。改革使农民对集体资产的占有权、收益权和处分权以股份的形式得以实现,增加了农民在集体资产经营中的收益份额,从体制上保护了农民土地利益。四是加快了农村城镇化进程。改革壮大了集体经济,明确了农民的集体资产权益份额,消除了农民进城的后顾之忧。

  二、湖北农村集体资产股份合作制改革的主要问题

  (一)思想认识不统一。农村集体资产产权制度改革政策性强、操作难度高、牵涉利益广,落实到基层,思想认识并不统一。一是从群众层面分析,一些村集体经济实力强的村,认为搞改革就可以分红,群众得实惠,普遍存支持态度;而一些经济实力一般的村,老百姓对改革持无所谓的态度。二是从村干部层面分析,存在三怕心理:怕失权失利、怕烦怕难、怕无收益分红,因此不愿改。三是从乡镇层面分析,一些领导干部认为抓经济建设、抓社会稳定都忙不过来,没有精力搞农村集体产权制度改革。

  (二)村集体经济十分薄弱。据2015年农经年报统计,全省农村集体经济组织有26027个,当年无经营收益的村有8262个,占总村数的31.7%,当年经营收益5万元以下的村有6501个,占总村数的25%。农村集体经济如此薄弱,与城乡“一体化”发展的形势、与农民的期盼还有很大差距,推进改革的攻坚任务十分艰巨。

  (三)法律政策配套不健全。虽然2015年中央1号文件明确提出“出台稳步推进农村集体产权制度改革的意见”,但目前法律和政策配套不足,给改革带来了相当大的困难和不确定因素,只能摸着石头过河。如新型集体经济组织法人资格登记问题,由于国家层面对农村集体经济组织尚未立法,作为合作经济性质的农村集体经济组织的法律地位始终没有得到明确,不能依法进行注册登记,不能成为独立的市场主体,在运行中与其它基层组织职能交叉不分,无法履行自身的独立财产权,无法保护自身的合法权益。

  (四)新型集体经济组织税费负担过重。实施农村集体资产股份合作制改革后,新型农村集体经济组织承担着发展集体经济和支持社区管理的双重责任,除依法缴纳营业税、土地增值税、房产税等多种税费外,还承担着应由政府公共财政负担的社区治安、卫生、教育、基础设施建设等公共职能。集体经济组织成员,按照《个人所得税法》的规定,个人拥有股权而取得的股息、红利所得需缴纳个人所得税,群众对此反映也比较强烈。如京山县城畈村2016年完成改制后,当年收益分红460万元,需上缴个人所得税93万元(改革前是不需缴纳的)。

  三、推进农村集体资产股份合作制改革的几点建议

  为积极稳妥推进农村集体资产股份合作制改革,结合我省农村改革存在的主客观问题,提出如下建议:

  (一)从法律层面上看

  一是要完善农村土地承包法律制度。土地家庭承包经营是农村基本经营制度的核心。农村土地承包经营和确权制度必须保持长久稳定。但由于各地在土地规模和禀赋、生产力和市场经济发育程度、村集体的组织能力和社区习俗方面差别较大,各地农村土地承包期的矛盾和冲突也不同,如对土地承包关系长久不变的理解差别较大;少数村组内部仍然施行每五年依据人口变化进行土地调整,这与土地承包法30年不变以及中央长久不变的精神不一致等。因此建议按照十八届三中全会精神,加快农村集体经济组织法立法和土地承包法修订工作,使承包经营权确权工作有完善坚实的法律基础。当前需要明确、统一关于此次土地确权颁证中的土地承包期的表述及长久不变的含义。

  二是要启动农村集体经济立法工作。我省现行的农村集体经济法规有3部,分别是省人大常委会颁布的《湖北省农村集体资产管理条例》和省政府颁布的《湖北省农村集体经济审计办法》《湖北省农村集体经济组织管理办法》。由于其制定颁布时间距今已近20年,国家层面的有关法律和政策也有了新的变化,上述法规的局限性、滞后性日益突出,已不能适应新时期促进和规范农村集体经济发展的需要。因此,建议尽快启动农村集体经济立法工作,按照中央关于深化农村集体产权制度改革的精神,以《宪法》《民法通则》《物权法》为依据,吸收省内外改革实践和地方性立法经验,制定《湖北省农村集体经济条例》,明确农村集体经济组织的法人地位、具体形式、成员界定、机构设置,集体资产的产权保护、经营管理、纠纷解决,集体经济的管理体制、扶持政策等内容,解决集体产权制度改革和集体经济发展缺乏法律规范和保障的问题。

  (二)从政策层面上看

  一是要完善登记政策。改革后的新型集体经济组织仍然保留了农村集体经济组织的社区属性,与一般企业有本质区别。在目前出台相关法律法规有难度的情况下,研究制定全省统一的集体经济组织认定办法和示范章程,明确其认定程序和认定主体,通过向集体经济组织颁发证书赋予其市场主体地位。

  二是要制定集体经济组织税费优惠政策。对于改革后的农村集体经济组织,可以考虑免除其在改革中因权利人名称变更登记、资产产权变更登记等发生的相关税费,对承担农村社会公共服务的集体经济组织暂免征收企业所得税,对改革后农民按资产量化份额获得的红利收益免征个人所得税。

  三是要完善土地政策。在发达地区,主要是落实十八届三中全会提出的农村集体经营性建设用地与国有土地“同等入市、同权同价”。在城郊地区,主要是积极推动建立以留地安置为主要方式的征地制度,统筹安排落实集体经济组织发展所需的用地指标。在广大农区则主要是解决规模经营主体的设施用地问题,集体经济组织直接用于或者服务于农业生产的设施用地,可以按农业用地管理。

  (三)从工作层面上看

  一是要出台深化农村集体资产产权制度改革的指导性文件。建议尽快制定出台深化农村集体产权制度改革的指导性文件,明确改革目标是建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”农村集体产权制度;改革范围是“农村集体经济组织所有的全部资产,包括各类流动资产、农业资产、长期资产、固定资产,集体所有的土地和法律规定属于集体所有的森林、荒地、滩涂等资源性资产;改革重点是对于广大农区,主要是通过“土地确权赋予权能”,抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作,慎重稳妥地开展集体建设用地、农民宅基地管理制度改革;对于经济发达地区主要是通过股份量化,推进集体经营性资产股份合作制改革,赋予集体经济组织市场主体地位,建立现代经营管理制度,使农民按股分享集体经营收益。

  二是要抓好改革关键环节。首先是农村集体经济组织的成员身份界定。在坚持尊重历史、权利义务对等、标准一致、程序公开的原则上,统筹考虑户籍关系、农村土地承包经营权确权情况、对集体积累作出的贡献以及有关法律政策规定等条件的基础上,由农村集体经济组织全体成员民主决定。要妥善处理好特殊群体的成员身份界定问题,防止多数人侵犯少数人权益。其次是规范农村集体资产股权的设置与权能。股权设置应以个人股为主。是否设置集体股,归根结底是要尊重农民群众的选择,由集体经济组织通过公开程序自主决定。还应按照中央有关的要求,通过开展改革试点,赋予农民对落实到户的集体资产股份有偿退出、抵押、担保及继承权。

  三是要强化改革的主体责任。农村集体资产产权制度改革涉及面广,需要建立政府主导,部门配合的工作机制。各县(市、区)党委、政府要抓紧制定配套政策,加强协作,密切配合,形成合力。税务部门负责制定改革过程中的税收优惠政策;国土部门负责制定改革后股份合作社用地政策;财政、农业部门负责制定鼓励和扶持股份合作社发展的政策措施;金融工作部门负责制定加快股份合作社发展的信贷支持政策等。■

  (作者系湖北省农业厅党组书记、厅长)

  本栏目编辑:刘 海