王文童

　　深化财税体制改革是一项复杂的系统工程，需要在中央的顶层设计之下稳步实施、协同推进。其中，有三项重大制度建设，需要在理论上摆清楚，在实践中执行好。

　　一、建立中期财政规划管理制度

　　目前，各级财政安排预算需要遵循的除了国民经济和社会发展五年规划及年度计划之外，还有近百项由地区性规划上升到国家层面的规划，以及难以计数的分领域、分行业规划。由于缺乏中期框架下具有约束力的财政规划，预算安排无法作出明确预期，导致了支出政策的碎片化和预算支出安排的随意性，与现代国家治理的要求很不相适应。

　　中期财政规划管理制度正是解决上述问题的一剂“良药”。它是通过对财政收支的预测，制定财政中期滚动规划，经过预算管理流程，形成相匹配的跨年度财政支出方案，优化公共财政资源配置，实现政府预算的动态平衡。已经建立这项制度的100多个国家的实践证明，这项制度有利于强化发展规划同预算管理的协调，保证资源配置同战略目标一致，改善政府财政平衡状况；有利于通过引入中期因素，促进政府财政战略的贯彻实施，坚持以财政战略为导向，依据战略目标进行总量控制，按照战略优先顺序安排支出，提高财政支出绩效；有利于加强财政资源分配的统筹性，促进部门间横向分配的规范化，保持年度间纵向分配的连续性，避免决策的碎片化以及由于缺乏协调而产生的效率低下和浪费等问题，提高预算决策的整体有效性；有利于提高经济和财政预期的确定性。通过编制和公开中期财政规划，使公众对政府未来年度的财政战略和政策、政府当前和未来的财务状况有更多的了解。同时，在中期规划约束下，政府对已有的政策和承诺进行调整时也会更加慎重，这有助于社会各界形成比较稳定的预期和理性的经济决策，可以增强下级政府对财政转移支付的预见性，促进政府间财政关系的规范化。

　　建立中期财政规划管理制度，目前已经具备了一定的制度基础和现实条件：一是我国的政治体制有利于保持发展战略和基本政策的稳定性；二是中长期国民经济和社会发展战略与规划为财政战略和中期财政规划提供了方向性依据；三是中央已经作出了改进预算控制方式、建立跨年度预算平衡机制、清理支出挂钩政策、建立权责发生制的政府综合财务报告、完善转移支付制度等方面的改革部署，这些改革将会为中期财政规划管理提供制度环境；四是中央和地方财政部门已经开展了编制财政发展五年规划、实行滚动式项目预算管理等工作，具有一定的基础。

　　今年，财政部已经着手开展中期财政规划管理工作，组织试编中央财政三年滚动规划，对规划期内的一些重大改革、重大政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价办法，并强化其对年度预算的约束，提高财政政策的前瞻性和可持续性。我省也把研究建立中期财政规划管理制度作为今年深化财税体制改革的一项工作任务，正在开展相关调研。中期财政规划管理是一个新的制度设计，需要建立在大量的基础性工作之上，基础性工作不到位、不实在，中期财政规划制度难以建立。同时，要加强干部培训，进行必要的知识储备和工作准备。

　　二、建立权责发生制的政府综合财务报告制度

　　建立权责发生制的政府综合财务报告制度，既是党的十八届三中全会《决定》提出的明确要求，也是政府会计改革的重要内容。政府会计体系具有三个方面的特征：一是实行统一规范的政府财务会计制度和会计准则；二是引入权责发生制，全面核算和反映政府的资产、负债等财政财务管理信息；三是实行政府财务报告制度，由财政部门代表政府制定、发布政府综合财务报告。

　　我国目前的预算会计体系是在1997-1998年建立的，主要由财政总预算会计制度、行政单位会计制度、事业单位会计制度、国有建设单位会计制度等四种预算会计制度组成。随着发展和改革的不断深入，现行预算会计体系的缺陷日益显现，突出表现在四个方面：

　　第一，会计体系分割。四种预算会计制度各自独立，会计科目的设置没有形成有机整体，对收入、支出、资产、负债的核算在口径与基础上存在差异。这种会计体系，难以进行会计信息的汇总，也无法反映政府整体的预算执行与财务状况。

　　第二，会计功能不全。一是部分重要负债没有纳入核算范围。比如，从2009年起中央财政代理地方政府发行债券，总预算会计核算借债时列地方政府的债券收入，还本时列债券还本支出，在会计上自始至终没有记录为负债，不能如实记录和报告地方政府的负债情况。二是部分重要资产没有纳入核算范围。比如，道路、桥梁等公共基础设施，粮食、油料等战略物资储备都没有在现行的会计体系中记录。又如，政府对国有企业的股权投资，直接以列支的方式进行核算，却没有反映相应的权益。现在各个方面都热议政府性债务，我们说总体可控，但却拿不出有说服力的证据，因为目前的政府会计体系没有反映重要资产，只反映债务。三是不能真实反映财政长期发展状况。现行会计体系偏重于核算当期财政收支情况，没有准确记录和报告政府资产、负债等长期资源情况，不能反映政府未来的财政能力、财政责任以及收支的可持续性。

　　第三，会计基础单一。会计基础分为收付实现制和权责发生制两类。在收付实现制会计基础下，收入在收到现金时予以记录，支出在付出现金时予以记录；在权责发生制会计基础下，收入在政府取得收入权利时予以确认和记录，支出在政府产生支出责任时予以确认和记录。现行预算会计的基础是收付实现制。实践证明，这种单一的会计基础极大影响了财务信息的准确性。一是固定资产核算失真。目前，行政单位和绝大部分事业单位的固定资产不计提折旧，导致资产账面价值远高于实际价值，虚增了政府资产与净资产。二是掩盖重大负债项目。比如一些地区存在的养老金缺口，在收付实现制下，这部分负债无法在账面上反映。三是影响期间公平。收付实现制以现金流入流出为确认和记录的标准，而现金流入流出存在不确定性，这会导致各年度收支对比出现系统性偏差，支出不能反映政府当期活动的实际成本，掩盖真实的资产负债情况，既不利于客观地考核当期政府绩效，也容易形成一种虚假的平衡状态，增大发生政府债务危机的风险。

　　第四，信息披露不足。目前按照不同会计制度形成的决算报表体系内容交叉重复，缺乏衔接，难以进行汇总，没有一套能够完整反映政府收支及资产负债情况的决算报表体系。政府每年向人大报送和社会公开的也只有预算报告，没有财务报告，对资产使用情况、政府债务规模、还本付息情况、预算资金使用绩效等信息少有披露。

　　综上所述，改革现行的政府会计制度、特别是对政府财务状况进行披露的财务报告制度，迫在眉睫。改革的主要内容是“建立两个体系和一项制度”：一是建立政府会计准则体系。在科学划分和界定政府单位范围的基础上，制定规范统一、适用于所有政府单位的政府会计基本准则。二是建立政府会计制度体系。整合和改革现行预算会计制度，建立包括政府总预算会计制度和政府单位预算会计制度在内政府会计制度体系，将所有政府单位使用和管理的政府性资产，以及所有政府活动形成的财政资源和财政责任，全部纳入政府会计核算和管理。三是建立政府综合财务报告制度。通过编制政府综合财务报告，全面反映财政预算执行和政府单位财务活动的情况及效果，综合披露政府及政府单位的资产、负债和净资产状况，向政府财务报告使用者提供客观、真实、有效的政府会计信息。

　　目前，政府会计制度改革已经拉开帷幕。财政部从2011年启动政府综合财务报告编制试点工作，我省作为第二批试点省份，2012年首次组织开展了试编省本级政府综合财务报告的相关工作，同时选取武汉市、恩施州开展试编工作；2013年要求17个市州本级全部参加试编工作，并在每个市州选择1个县区进行试点。

　　编制政府综合财务报告，既是一项重大改革，也是一项技术含量很高的业务工作。现在我们遇到的所有问题、诸多困惑、各种质疑和多方压力，根源就在这里。这跟一个家庭一样，如果家底不清，这个家就管不好，也过不好。因此，要在提高认识的基础上，稳步推进这项改革。

　　三、建立事权和支出责任相适应的制度

　　政府间财政关系归结起来主要包括三个要素，即事权、财权和财力。财权和财力是手段，为履行特定事权、承担特定事务服务，因此，科学、合理的事权划分，是现代财政制度有效运转的基础。现在的突出问题是各级政府之间权力不清晰、事务不清晰、责任不清晰，反映到财政上，表现为财力、财权与事权不匹配。因此，财政体制改革中事权的划分始终处于体制设计的核心位置。只有在明晰政府间事权划分的基础上，才能合理界定各级政府间的支出责任，进而科学划分政府间财政收入，再通过转移支付等手段调节上下级政府的财力余缺，从而构建起财力与事权相匹配、事权和支出责任相适应的财政制度和体制。

　　事权和支出责任划分是一个十分复杂的课题，也是1994年分税制财政体制改革后一直未能有效解决的难题。事权划分既涉及到国家权力配置、政府职能界定和行政管理体制改革等诸多深层次的制度性问题，也面临着特定体制带来的决策权、执行权和监督权相分离、事权要素不统一的结构性矛盾，“上级点菜、下级买单”的现象比较普遍。破解这个难题，对属于政府职能的各类具体事务进行分门别类、纠偏归位，需要做大量的基础性工作，也需要一个相当长的过程。当前，贯彻落实《决定》要求，应当立足于建立现代财政制度，在转变政府职能、合理界定政府与市场边界的基础上，充分考虑公共事项的受益范围、信息的复杂性和不对称性以及地方的自主性、积极性，合理划分中央地方事权和支出责任，在此基础上，进一步明确划分省以下各级政府之间的事权和支出责任。根据《决定》精神，事权和支出责任划分的具体路径包括四个方面：

　　一是适度加强中央事权。把国防、外交、国家安全等关系全国政令统一、维护统一市场、促进区域协调、确保国家各领域安全的重大事务，集中到中央，减少委托事务，以加强国家的统一管理，提高全国的公共服务水平。对中央事权，应当尽可能采取列举的办法做出明确、详尽的界定。

　　二是进一步明确中央与地方共同事权。把具有地域管理信息优势但对其他区域影响较大的公共产品和服务，如社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方的共同事权，由中央和地方共同承担。借鉴市场经济国家的经验和做法，从长远看，要尽量减少共同事权，对必须共同承担的事务，也要尽可能通过立法来规定支出分担的具体办法。

　　三是区域性公共服务确定为地方事权。把地域信息性强、外部性弱并主要与区域内居民有关的事务明确为地方事权，可以调动和发挥各级地方政府的积极性，有利于结合实际，因地制宜，提高效率，更好地满足区域公共服务的需要。

　　四是明确各级政府的支出责任。在明晰事权的基础上，各级政府分别承担与本级事权相应的支出责任，并分担共同事权的支出责任；同时，上级政府在必要的情况下可以通过安排转移支付将部分事权的支出责任委托给下级政府承担。各级政府都要承担均衡区域内财力差距的责任，完善政府间转移支付制度，对财力困难地区给予一般性转移支付补助。

　　上述三项重大制度，归结起来，就是建立现代财政制度，是提高国家治理现代化能力的题中应有之义。财政部门要深刻理解，融会贯通，准确落实，全面执行。■

　　（作者系湖北省财政厅党组书记、厅长）

　　责任编辑：刘　海