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全面深化改革

统筹推进农村土地制度改革三项试点

(发布时间:2018-03-24)

  郭 静

  2015年,宜城成为全国农村宅基地制度改革试点县市;2016年9月,又新增全国土地征收和农村集体经营性建设用地入市两项改革。我们统筹这三项改革试点,激发内生动力,大胆创新,积极实践,努力打造在全国能推广、可复制、利修法的“宜城模式”,取得了明显成效,相关经验得到国土资源部的充分肯定,在全国交流推广。2017年,我市获评全国“国土资源节约集约模范县(市)”,“农村土地制度改革三项试点”被省委、省政府授予首届“湖北改革奖(项目奖)”。

  一、夯实基础工作,激活改革“原动力”

  一是妥善解决宅基地历史遗留问题。结合实际,分类施策,出台了《宜城市农村宅基地历史遗留问题处理办法》,分三个时段界定是否超面积(1982年2月《村镇建房用地管理条例》实施前、1982年2月至1987年9月《湖北省土地管理实施办法》实施前、1987年2月至2015年12月),差异化解决历史遗留问题5000多个,是全国15个宅基地制度改革试点中唯一采取“分时段界定超占面积”化解历史遗留问题的地区。二是因村制宜确定宅基地面积标准。创新提出以人均耕地面积作为主要参考因子确定宅基地面积标准,分为三大类:城市规划区内,集中连片建设,户均用地不超过90平米;城市规划区外,传统集镇实行集中统建、多户联建和新型社区建设,不超过140平米;传统农区按村人均耕地1亩以下、1-2亩、2亩以上,分别执行户均160、180、200平米标准。按此标准,我们规划建设流水落花潭、刘猴莫家巷等6个农民聚居区,既保证户有所居,又实现节约集约使用宅基地。三是推行“房地一体”确权登记发证。成立不动产登记局,对全市10.66万户11.24万宗宅基地进行权属调查和地籍测量,发放“房地一体”不动产权证书4.2万本,进一步明晰了农村产权关系。四是建立基准地价体系。以2015年土地利用现状变更调查数据库为基数,经过专题研究和论证,形成了全市农村集体建设用地定级与基准地价评估体系,为建立城乡统一建设用地市场提供了依据,理顺了“同等入市、同权同价”的价格形成机制。五是编制“多规合一”规划。坚持规划先行,建立“多规合一”的规划体系,科学编制和调整完善了新型城镇化发展规划、农业产业发展规划、镇域总体规划、村庄建设规划等一系列规划,做到统一控制、统一布局、相互衔接、同步实施。

  二、敢于突破难点,彰显改革“创新力”

  一是宅基地有偿使用、自愿有偿退出有机对接。全域推行超面积宅基地阶梯式有偿使用,对超占部分实行“分段+调节”的阶梯式缴费,“多超多收、少超少收”,最大程度体现公平公正。有偿使用费“村收村支”,主要用于宅基地回购和村公益事业。多渠道畅通宅基地自愿有偿退出,坚持“用时间换空间、梯次腾退”,组合“转变功能用途,鼓励多种经营;跨区域流转,打破村域流转限制;政策项目引导,全域增减挂钩”等政策。二是土地增值收益分配兼顾国家、集体、个人利益。选取近五年来交易的经营性用地,测算成本和收益分配情况,确定按成交亩平单价分段累进缴纳调节金(亩平单价15万元以内的按12%计算;16~30万元的按20%计算;31~50万元的按30%计算;50万元以上的按40%计算),体现“价高多调、价低少调”,细分不同用途、不同区位、不同类型的地块调节金标准,形成公平共享的国家、集体、个人土地增值收益分配机制。三是土地征收注重征收前、中、后的环节衔接。因地制宜制定征收目录,严格界定公共利益用地范围6大类25小类。调整优化征收程序,重点在征前风险评估、征中民主协商、征后信息公开等方面进行了创新规范。

  三、突出产业支撑,激发改革“内生力”

  一是在规划编制上实现产业发展与土地制度改革的深度融合。将《宜城市农业产业发展规划》与农村土地制度改革相关规划同谋划、同布局、同实施,编制了《宜城市农村产业融合发展试点示范实施方案》,构建以中心城区为龙头、10个中心城镇为支撑、50个新型农村社区为依托、100个美丽乡村为基础的农业产业融合发展格局。二是在政策运用上释放产业发展与土地制度改革的综合效应。成立农村产权交易中心,放大改革综合效应。我市胡坪现代农业大力发展葛根产业,农民将土地流转给公司,变为产业工人;公司回购农房发展民宿经济,实现宅基地增值;同时发展集休闲、加工、度假于一体的三产融合示范园,农民实现就地城镇化。三是在转型升级上促进产业发展与土地制度改革的长远互动。立足实际,找准产业特色定位,对现有资源进行深度挖掘,发展新业态、新模式。如莺河村农民对破旧危农房就地改造翻新,发展乡村旅游,变美丽资源为美丽经济。

  四、坚持村民自治,增强改革“凝聚力”

  一是发挥基层党组织战斗堡垒作用。对村“两委”干部进行培训,让他们先理解、接受改革政策,再宣传、发动群众,最大限度发挥村党支部的主导作用和协调功能,让改革政策在基层快落地、快接受、快推广。二是发挥村民自治组织密切联系群众作用。始终坚持民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,全市所有村都成立了村民事务理事会,将宅基地分配、有偿使用、自愿有偿退出、村集体土地增值收益分配等与农民切身利益息息相关的事项,纳入理事会工作范畴,制定村规民约,接受村民监督。三是增强群众的改革话语权。怎么改、怎么干,农民说了算。我市流水镇黄冲村让群众参与改革、支持改革、接受改革,一次性收取了3年超面积有偿使用费19万元,用于修建文化广场、安装路灯等公益事业。

  五、共享改革成果,汇聚群众“向心力”

  一是形成了一批可推广的制度办法。出台改革核心制度25项,形成了17个专题研究成果,建立了市镇村三级联动工作机制10项。二是实践了一批可复制的成功范例。宅基地改革方面,初步形成“迁村腾地建新区、环境整治美乡村”等7个典型范例,以及“组合政策激励自愿有偿退出,多种形式保障农民‘户有所居’”等经验模式。入市改革方面,多宗土地顺利入市,刘台村敲响了全省入市的“第一槌”。三是总结了一批利修法的改革建议。对《土地管理法》和《物权法》提出4条修改建议,对《担保法》提出1条修改建议。其中,多种形式保障农民“户有所居”、宅基地的执法监管权限部分下沉等制度成果在《土地管理法(修正案)》中得到印证。四是释放了一批改革发展红利。促进了节约用地,执行新的宅基地面积标准后,户均农民建房占地面积减少了30%以上。盘活了闲置资产,改革使腾退的宅基地、存量的建设用地由“睡资产”变成“活资本”,拓宽了增收渠道。增加了集体收益,流水镇刘台村1.11亩经营性建设用地入市拍卖后,村集体收益22万元。规范了建房行为,乡镇成立综合执法分局负责监管,做到“无规划不审批,无设计不建房”。美化了村庄环境,催生出流水“醉美莺河”、刘猴胡坪、小河高康等一批美丽乡村。■

  (作者系中共宜城市委书记)