刘雪荣

    黄冈是大别山片区扶贫攻坚主战场之一、实施大别山革命老区振兴规划的主体部分，扶贫开发、脱贫致富是黄冈老区的最大责任和人民群众的迫切愿望。2015年下半年以来，全市上下认真学习贯彻党的十八届五中全会、中央扶贫开发工作会议和全省电视电话会议精神，广大干部群众深深感到中央重视扶贫开发的程度前所未有、省委推进精准扶贫的力度前所未有、社会各界关注支持扶贫的热度前所未有，形成了坚决打赢脱贫攻坚战的强大合力和浓厚氛围。
    一、系统谋划精准扶贫工作思路
    （一）确立“1234”总体思路。“1”，即一个目标，就是省委、省政府提出的“精准扶贫、不落一人”总要求。“2”，即内外兼修，内修人文、外修生态，实现绿色崛起、可持续发展。“3”，即“三元融合”，推动精准扶贫与“双强双兴（强工兴城，强农兴文）”、美丽乡村建设、农村精神文明建设有机融合、协调发展。“4”，就是落实双包、双建、双带、双促“四双举措”，即单位包村、干部包户，建强农村基层组织、建好农村基础设施，市场带动、金融带动，促进群众增收脱贫、促进干部作风转变。
    （二）实施“1351”行动计划。“1”，就是坚持一个信念，决战决胜，确保如期实现脱贫目标；“3”，就是用三年左右时间，争取2018年前实现贫困县摘帽、贫困村出列、贫困户脱贫；“5”，就是“五个一批”带动；后一个“1”，就是确保全市102.8万贫困人口按期全部脱贫。
    （三）构建“1+5+N”支撑体系。“1”，就是市委、市政府《关于全力推进精准扶贫精准脱贫的决定》；“5”，就是按照“五个一批”要求，分别出台产业精准扶贫、易地搬迁扶贫、教育扶贫、生态补偿扶贫和社会保障兜底五个实施意见；“N”，就是制定专项配套机制和办法，共同构成全市精准扶贫的政策体系。《决定》经市委全委会讨论通过已经出台，明确了全市脱贫攻坚的总体要求、基本思路、主要任务、工作措施和组织保障；驻村帮扶、产业扶贫、金融扶贫、考核激励文件已经制定实施，初步建立了推进精准扶贫、精准脱贫的政策支撑体系。
    二、组建脱贫攻坚军事作战体系
    （一）组建指挥部。成立了市委书记任第一组长、市长任组长，其他6位市级领导为副组长的黄冈市扶贫攻坚领导小组，分管副市长兼任领导小组办公室主任，办公室内设综合协调组、业务指导组、宣传报导组、检查督办组；县、乡两级组建了精准扶贫指挥部；全市脱贫攻坚工作实行“一日一简报、十日一活动、一月一督办”，建立高位协调推进机制。
    （二）层层签订责任书。市级签订了两个层面精准扶贫责任书：一是市委、市政府与10个县(市、区)党委、政府签订减贫脱贫责任书；二是市扶贫攻坚领导小组办公室主任与42个市直驻村扶贫工作队签订驻村帮扶责任书。同时，县、乡、村层层签订精准扶贫责任书，明确了党委、政府主体责任，部门扶贫责任和驻村工作队责任，形成了“横到边、纵到底”的扶贫攻坚责任体系。
    （三）挂图指挥作战。制定了全市脱贫攻坚时间表和路线图，绘制了贫困村和贫困人口分布图，层层签订军令状，挂图指挥作战，明确脱贫年度计划：黄州区、团风、罗田、英山、蕲春、武穴、黄梅7个县（市、区）到2017年，红安、麻城、浠水3个县市到2018年，分别实现摘帽脱贫。42名在职市级领导干部，带领市直177家单位，挂点帮扶42个重点贫困村。
    （四）建立健全“三个一”载体。精准扶贫、精准脱贫，既要注重实际内容，也要选准有效形式，落实脱贫攻坚载体。黄冈市按照“市级主导、县抓落实”的工作体制，建立健全“三个一”载体。一是县、乡两级各有一幅脱贫攻坚作战图，党委、政府本地减贫脱贫责任书必上墙，本地扶贫村和贫困人口分布图必上墙，年度脱贫村和脱贫人口数必上墙。二是每村有一块精准扶贫公示板，包括村级简介、政策宣传、贫困户公示栏、分类帮扶一览表等内容，做到中央和省主要扶贫政策公开，贫困对象及帮扶举措公开，包户干部信息公开。三是每户有一个精准扶贫档案盒，贫困户申请书、贫困户登记表和入户调查表、扶贫手册、干部帮扶情况表、贫困户脱贫计划、贫困户脱贫评估表、脱贫认定书等基本资料“八进档”，以县（市、区）为单位，统一模式，统一配备，确保“三个一”全覆盖。
    三、精准破解“三大难题”
    （一）在“扶谁”问题上，重点处理好三个逻辑关系。精准识别是“六个精准”的第一环节，是脱贫攻坚“第一道关口”。针对一些地方扶贫对象底数不清、产业扶贫思路不明、因户施策办法不多的实际，黄冈市先后组织开展了初步识别、数据核查及“回头看”多轮精准识别，在这一过程中，我们深感要注意把握三个逻辑关系：一是总数不能走向两个极端。“五个一批”的分类汇总数据，既不可能等于精准识别总数，也不可能超过总数的五倍。因为，一个贫困对象可能分属“五个一批”的一类或几类，但不可能全部只属于一类或同时分属五类。分类汇总数据应该大于总数但必须小于总数的五倍，处于两者之间比较合理。二是数据比例关系必须符合实际。从当前农村发展现状看，如产业扶贫应该占贫困对象总数60%左右、搬迁扶贫占15%左右、社会保障兜底占50%左右比较合理，反对那种为了在工作中图简单，或者为了争取更多资金，把大量的贫困对象不加甄别地列为社会保障兜底范围，给个低保了事的做法，应该更多地从帮助就业和发展产业方面进行帮扶。三是原建档立卡数据和精准识别数据必须趋向统一。根据2014年建档立卡数据，结合2015年精准识别情况，按照扶贫信息管理系统开放时间安排，在2016年1月15日前对全市精准识别的数据进行集中录入、调整。经过调整后的数据就是今后几年脱贫攻坚的底数和依据。
    （二）在“谁扶”问题上，坚持“四个一清二楚”检验标准。采取“硬抽人、抽硬人”办法，全市共组建3133个扶贫工作队，抽调16778名工作队员和1351名驻村第一书记，做到贫困村派驻扶贫工作队全覆盖，贫困村、后进村和难点村选派村第一书记全覆盖，建档立卡贫困户干部结对帮扶全覆盖。市委书记挂点联系红安县七里坪镇柳林河村、市长挂点联系黄梅县停前镇刘壁村，市委办公室、市政府办公室分别牵头派驻了扶贫工作队，各选派1名正县级干部担任驻村第一书记。组织开展了4轮全市性精准扶贫培训，全面轮训扶贫系统干部、扶贫工作队长、贫困村支部书记，培训学习中央和省、市精准扶贫政策和知识。与此同时，确立了“四个一清二楚”检验标准，全面压实“谁扶”责任。一是县（市、区）委书记、县（市、区）长对精准扶贫政策和资金盘子要一清二楚。必须全面掌握、了解中央和省、市关于脱贫攻坚的决策部署和政策要求，特别是对本县脱贫攻坚所需资金及资金来源，包括资金使用情况等整体资金盘子要一清二楚。二是乡镇党委书记、乡镇长对本地“五个一批”工程实施情况要一清二楚。必须对全镇发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批等每个“一批”有多少贫困户、落实情况、总体进展情况要一清二楚。三是村党支部书记、驻村扶贫工作队长对本村所有贫困户基本情况一清二楚。必须熟知本村贫困人口基本情况，知晓本村贫困户的姓名性别、贫困程度、帮扶责任人及脱贫措施等基本信息。四是包保干部对帮扶对象情况一清二楚。对包保贫困户的家庭信息，包括致贫原因、帮扶需求、帮扶措施及脱贫进展情况等个性信息、动态信息要一清二楚。为推进“四个一清二楚”落实到位，黄冈市建立健全了考核监督制约机制，重点是组建暗访组，对各地进行定期不定期的明察暗访，并对暗访结果建立督查通报、诫勉谈话、召回管理、纪律处分四个机制办法。
    （三）在“咋扶”问题上，分类推进“五个一批”。精准扶贫的最主要特点，就是由过去的“大水漫灌”转向“精准滴灌”，因户因人施策，分类实施落地，直扶到户到人。从总体上看，农村贫困人口要过上小康生活，最终要靠发展产业和扶持就业。
    发展生产脱贫，核心是建立健全“政府+市场主体+农户+银行+保险”的“五位一体”共同推进机制。其中，政府是主导方，是产业扶贫的组织者；市场主体是产业带动方，是产业精准扶贫的载体；农户是受益方，是产业精准扶贫的对象；银行是资金提供方，是产业精准扶贫的重要保障；保险是风险补偿方，是产业精准扶贫的重要补充。五方有机联系、缺一不可。通过签订协议形成利益联结机制，打造产业精准扶贫“航母战斗群”，确保风险可化解、农户能增收、企业不受损。当前，应着重解决两个问题：一是市场主体和贫困户必须精准对接，力争实现全覆盖。从长远看，90%以上的产业帮扶对象应该通过市场主体带动，这是针对性更强、作用更直接、效果也将更可持续的帮扶措施，有利于培植特色产业，有利于贫困户脱贫致富奔小康。二是市场主体必须有实力、有带动力、有社会责任感。从黄冈前段摸底的情况看，农业产业化龙头企业、农民专业合作社、专业大户等农村新型经营主体发挥了主力军作用，1080家市场主体计划带动12.6万贫困户。
    在搬迁扶贫上，主要是建立健全“六个统一”“四位一体”推进模式，推行“七步工作法”。“六个统一”，即市里负责统一政策、统一推进、统一考核，县里负责统一规划、统一承贷、统一建设；“四位一体”，即政府统一组织，县城投公司作为平台公司统贷统还，农发行提供贷款，农户移民搬迁受益。“七步工作法”：一是精准识别摸底子。按照省里确定的标准，通过严格的识别程序，结合精准识别“回头看”，确定了9.8万人搬迁对象和规模，摸清易地搬迁底数。二是规划设计定盘子。做好搬迁扶贫“十三五”规划、修建规划、房屋设计规划，注重经济实用、朴素协调、不贪大求洋，确保布局合理、功能完善、风格统一。三是建立平台搭架子。按照省政府要求，迅速组建平台公司，或依托县城投公司，明确建设主体，负责统建、统贷、统还。四是承接贷款借“票子”。通过平台承接贷款，确保专款专用。五是试点先行探路子。各县（市、区）选1到2个地方，进行易地扶贫搬迁示范点，先行先试，再由点到面全面铺开。六是分步实施搬房子。有计划、有步骤地组织搬迁户退旧房、搬新房。七是多方筹钱还款子。据初步估算，在搬迁扶贫户20万元资金中，中央补助加农户自筹部分总共3至4万元，还有16至17万元是贷款，不是无偿资金，需要通过多方筹资偿还。针对这种情况，可通过政府整合资金拿一点、财政预算收入担一点、有条件的搬迁户自己出一点、平台公司投入一点等方式偿还贷款。
    发展教育脱贫、生态补偿脱贫、社会保障兜底，主要是严格执行国家相关政策，严格按政策标准落实到户到人头。针对因病致贫占50%以上的实际，黄冈市积极探索医疗救助落地办法。红安县探索的“4321”医疗救助办法，保障贫困人口看得起病，全市各地正在推广这一做法，阻断农村“因病致贫、因病返贫”现象发生。■
（作者系中共黄冈市委书记）