覃国慈

　　贫困问题是人类社会长期面临的挑战，是关乎全球稳定的世界性难题。改革开放以来，中国持续致力于贫困治理，尤其是党的十八大以后实施的精准脱贫攻坚战，每年减少贫困人口1000万以上，将贫困发生率从2012年的10.2%降到2019年的0.6%，成为世界上减贫人口最多的国家，也是第一个助力联合国实现千年发展计划之减贫目标的发展中国家，对全球减贫贡献率超过70%。2020年实现脱贫攻坚总体目标之后，贫困治理并不会终结，依然是我国政府和社会面临的重要任务并将进入一个全新的阶段。

　　一、2020年后贫困治理的变化趋势

　　2020年后的贫困治理新阶段，无论是贫困分布、扶贫对象，还是治理格局、测度方法、工作方式，都将出现新变化。

　　（一）扶贫对象：从绝对贫困向相对贫困转变

　　全面建成小康社会之后，按照现行标准的农村绝对贫困将会暂时在统计上消失，但由于发展不平衡不充分等因素导致一些群众虽然解决了温饱问题而生活水平仍低于当地平均水平，需要给予扶持，相对贫困将长期存在。因而，随着贫困的存在形态由相对贫困取代绝对贫困，扶贫对象也将从绝对贫困向相对贫困转变。从当前的形势来看，最容易陷入相对贫困的群体是未享受建档立卡的边缘户、依靠政策兜底脱贫群众、脱贫不稳定贫困户、收入低且保障弱的农村流动人口、城市“三无”人员、城市失业居民、因病因灾因残因学致贫者，需要重点关注。

　　（二）贫困分布：从区域贫困向散点贫困转变

　　在着力消除绝对贫困阶段，贫困人口的区域集中度非常高。由于集中连片贫困地区是区域协调发展和全面建设小康社会的瓶颈，所以国家将集中连片贫困地区的扶贫工作作为精准脱贫的重中之重。全面建成小康社会之后，贫困群体的空间分布将不同于以前。一方面，随着国家不断加大对贫困地区的扶持力度，全国集中连片特困地区整体脱贫、国家扶贫开发重点县集体脱帽，区域性贫困问题会得到有效缓解；另一方面，贫困人口将以插花式或散点状分布各地，有的在城市、有的在乡镇、有的在村庄。贫困人口的空间分布变化，意味着要把关注重心下移到社区、村、户甚至人，并充分运用“滴灌式”可持续扶贫，才能让散点分布的贫困人口都享受到政策红利。

　　（三）测度方法：从一维贫困向多维贫困转变

　　对贫困程度的测度方法决定了反贫困政策的制定和实施，进而影响贫困问题的解决效果。过去，我国对绝对贫困人口的测度主要依据单一的经济指标，即收入状况。事实上，贫困不仅表现为经济贫困，还包括能力贫困、精神贫困、文化贫困、信息贫困、生态贫困等多个方面。所以，2020年后相对贫困治理的测度应从单一维度转向多个维度，将低收入者的受教育水平、发展能力、享受的公共服务等纳入衡量指标体系，尤其要适应社会主要矛盾的变化，围绕人的全面发展和多样需求，为相对贫困人口提供有针对性的帮扶，由生存型贫困救助向发展型贫困救助升级，不断满足人民日益增长的美好生活需要。

　　（四）治理格局：从聚焦农村向城乡并行转变

　　我国的扶贫开发工作一直具有十分强烈的“属地”特性，无论是改革式扶贫、开发式扶贫还是精准扶贫，都是以农村绝对贫困问题的解决为重点目标，贫困县、贫困村、贫困户都基于农村范围、农村户籍，而涉及城镇居民的贫困问题则以社会保障和社会救济的方式来缓解。在城镇化步伐日益加快的当下，农村劳动力向城镇的流动越来越频繁，贫困问题也随之转移到了城市。从贫困转移问题或者说贫困的流动性问题来看，“属地”特性在2020年后的贫困治理中将会逐渐丧失效用，贫困治理目标也应该适应这种发展趋势，打破城乡二元贫困治理格局，加大贫困治理的城乡统筹，由重点聚焦农村向城乡并行转变，以实现城乡低收入群体的同步发展。

　　（五）治理方式：从运动式向长效式转变

　　治理绝对贫困时，因为贫困人口数量大、减贫任务重、脱贫时间紧而采用“运动式”治理。实践证明，“运动式”治理是理性而有效的选择，能充分发挥中国特色社会主义制度集中力量办大事的优势，在短期内举全国之力，汇聚了大量资源和社会力量，取得了令世人瞩目的成效。然而，“运动式”治理高度依赖于治理主体的权威性和超强动员能力，这种依靠强外力支撑的治理模式不具有可持续性。鉴于相对贫困无法消除而只能逐渐缓解，2020年后的相对贫困治理将会是一个长期任务，加上相对贫困治理面临的环境愈发复杂且不同阶段需要采用不同的对策，相对贫困治理不能采用攻坚战和应急运动式，而应该采用持久战和长效式，这需要对体制机制设置、财政资源配置及其他配套手段进行相应的调整。

　　二、2020年后贫困治理的应变之策

　　脱贫攻坚战全面胜利后，贫困问题将面临新形势、新情况、新挑战，贫困治理需要因势利导、因变制宜。

　　（一）确定相对贫困认定维度和测算标准

　　相对贫困是一个比绝对贫困更复杂的问题，因为相对贫困的规模既取决于低收入者的收入水平及其变化，也受到其他人群收入状况的影响，还与全社会的收入分配格局密切相关。相对贫困的认定应包括反映“贫”的经济维度、反映“困”的社会发展维度和反映生活质量的生态环境维度。经济维度方面，需要考虑收入和就业，并为收入赋予较高权重；社会发展维度方面，需要考虑教育、健康、社会保障、信息获得等；生态环境方面，需考虑安全饮水、卫生设施等。为便于识别贫困对象、提供日常帮扶、衡量减贫效果，必须确定一个相对贫困测算标准，总体上要根据新阶段相对贫困取代绝对贫困成为贫困群体的主体、集中连片的区域性贫困分布转变为散点分布、以农村贫困为主转变为农村和城镇贫困并存的形势变化，借鉴国际上的成功经验，由国务院扶贫开发领导小组、国家统计局、扶贫办、教育部、卫健委、民政部等相关部门共同研究制定并督促落实。

　　（二）重视贫困人口长期监测和精准干预

　　鉴于部分脱贫户的稳定脱贫能力还没有形成，类似脱贫不稳定户、贫困边缘户等脆弱群体，一旦遭遇意外、灾害、疫情等返贫致贫风险，很可能收入骤减或支出骤增，若干预措施没有跟上，很容易立马陷入贫困。为防止出现这种情况，首先，需要加强对贫困人口的长期监测，通过建立贫困监测机制、明确贫困监测指标体系、利用大数据技术建立贫困监测模型，及时了解群众的生产生活和民生保障政策落实情况，为扶贫工作提供可靠手段、信息支撑及决策依据。其次，要在实时动态跟踪监测基础上进行精准干预，通过监管部门自上而下的调查核实或困难群众自下而上的主动申请，依据相对贫困认定标准对困难群众进行贫困识别，并采取有针对性的干预措施，阻止其陷入绝对贫困，助其尽早回归正常生活轨道。

　　（三）均衡城乡基本公共服务和民生保障

　　倡导“均衡”“平等”的价值取向，改变城乡二元贫困治理格局，实施城乡一体化治理，以推进城乡公共服务和民生保障均等化为重要目标，以缩小城乡差距、提升贫困人口发展能力为核心，阻断贫困代际传递。一方面，实现基本公共服务均等化。如完善创业就业服务，帮助摆脱绝对贫困的劳动者体面就业，减少社会排斥；实施公民素质教育计划，继续加大优质教育资源向贫困地区倾斜力度，缩小城乡教育差距，提升劳动力素质；针对普遍存在的因病致贫问题，进一步提高医保报销比例，进一步加强疾病预防和医疗保健工作，切实提高城乡居民健康水平；强化农村水利水电工程配套建设，保证欠发达地区的饮水安全、农业灌溉及用电需求；提高农村道路建设标准，完善农村路网结构，为满足人流物流需要创造条件。另一方面，实现城乡民生保障均衡化。如持续扩大农村养老服务覆盖面，比照城市标准提高农村养老保障水平；为城乡低收入群体，健全社会保障、社会福利和社会救助三重民生保障体系，助其巩固脱贫成果并防止返贫。

　　（四）衔接乡村振兴战略和缓解相对贫困

　　从乡村振兴“三步走”战略来看，乡村振兴第一步正是精准扶贫消除绝对贫困阶段；乡村振兴后两步恰好与缓解相对贫困阶段对应。可见，乡村振兴和缓解相对贫困是同一时期的两大重点任务，并且缓解相对贫困是乡村振兴的前提和基础，因而，新时期应该促进二者融合和统一。就此，习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上要求“接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接，推动减贫战略和工作体系平稳转型，统筹纳入乡村振兴战略”，2020年中央一号文件也提出将解决相对贫困纳入乡村振兴战略统筹安排。为推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接，首先，要找准二者的契合点，推动相对贫困治理与乡村振兴战略在体制机制、规划布局、政策措施、产业发展等层面的有机结合，协同推进。其次，要把乡村振兴的理念贯穿到解决相对贫困的全过程，围绕“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总方针，促进农村全方位发展，为解决相对贫困问题创造条件。

　　（五）增强困难群众内生动力和致富能力

　　相对贫困人口一般缺乏的是脱贫致富的动力和能力，所以要把扶贫与扶志、扶智结合起来。扶志就是扶思想、扶信心，让困难群众有摆脱贫困的斗志和勇气。具体而言，要广泛开展政策宣传教育活动，引导贫困户增强“安贫可耻、勤劳光荣”的意识，激发贫困群众主动脱贫的意愿和对美好生活的向往；树立脱贫典型，发挥示范作用，开展“比学赶帮超”活动，激发贫困群众脱贫致富的内生动力；广泛开展职业教育，促进贫困家庭子女非农就业；优化劳动力就业培训方式，以增强发展生产和务工经商的基本技能为培训重点，资助贫困群众参与就业培训，调动贫困群众的参与积极性；重视金融赋能，大力发展普惠金融，让社会各阶层均可享受到便利的金融服务，同时，加大金融开放，将银行、保险、担保等金融手段综合运用，发挥政策性银行、商业性银行、城乡中小银行的各自优势，共同为解决相对贫困问题提供金融支撑。

　　（作者系湖北省社会科学院社会学研究所研究员、博士）

　　本栏目编辑：姜晓晓