——关于解决农村“三留守”人员困难问题的调研报告

                                                                                                                                   联合调研组

　　农村留守儿童、留守妇女、留守老人（以下简称“三留守”人员）主要集中在经济欠发达和经济不发达地区，这些人居住环境较差、生产能力较弱、家庭收入偏低。关注和解决好留守儿童的监护与教育、留守妇女的健康与安全、留守老人的赡养与精神慰藉等系列问题，是各级党委、政府的应尽之责，是推进“精准扶贫、不落一人”的应有之义，是加快城乡统筹发展、全面建成小康社会的有效之策。最近，省委政研室（省改革办）与恩施州委政研室组成联合调研组，对“三留守”人员的有关情况进行了专题调研，并以恩施州为实证，对解决全省农村“三留守”人员困难问题提出几点对策建议。

　　一、摸清底数——农村“三留守”人员占比高、基数大、困难多

　　伴随着我国工业化、城镇化发展的匆匆步履，越来越多的农村青壮年劳动力离土离乡，纷纷外出到发达地区务工经商。这对增加家庭经济收入、摆脱贫困桎梏起到了重要作用，但也使农村人口大幅流动，衍生出庞大的“三留守”人员。据恩施州统计数据显示，截至2015年6月底，全州外出务工劳动力90.85万人，占农村户籍总人口（344万人）的26.4%。由此产生的“三留守”人员达27.14万人，占农村常住人口（256万人）的10.6%。农村留守群体中有贫困人口9.03万人，占“三留守”人员的33.3%。统计数据表明，目前农村“三留守”人员占比高、基数大，困难多，各地各级必须予以高度重视。

　　——留守儿童。指父母双方或一方离家外出务工6个月以上，被留守在家不能与外出的父母朝夕相处、处于学前教育和义务教育阶段的15岁以下孩子。据统计，恩施州共有留守儿童11.36万人，占同期在校（园）学生的24.6%。其中贫困对象2.36万人，占留守儿童的20.8%。例如，利川市小学和初中的留守儿童4.65万人，占在校学生的51.7%。其中父母均外出的留守儿童2.19万人，占在校学生数的24.3%，占留守学生的47.1%。

　　——留守妇女。指丈夫离家外出务工6个月以上，被留守在家里不能与丈夫朝夕相处、年龄为59岁以下的妇女。据统计，恩施州共有留守妇女4.41万人，占农村妇女总数的2.3%。其中贫困对象1.46万人，占留守妇女的26.3%。来自巴东县的调查显示，留守妇女主要集中于30岁以上年龄段，其中30岁至40岁的占40%左右，留守原因多半是为了孩子读书；40岁以上的占55%，留守原因主要是照顾老人和孙子。

　　——留守老人。指子女离家外出务工6个月以上，被留守在家里不能与子女朝夕相处、年龄为60岁及以上的老年人。据统计，恩施州共有留守老人11.37万人，占60岁以上老人总数的23.4%。其中贫困对象5.21万人，占留守老人的45.8%。恩施市三岔乡茅坝村60岁以上的老年人897人，占总人口的15%。其中留守老人409人，占老年人数的45.6%。鹤峰县太平镇龙潭坪村留守老人105人，占全村老人总数的30%，其中80岁以上的老人28人，年迈体弱多病，生活自理能力较弱。

　　二、正视现状——农村“三留守”人员面临的困难较多

　　大批农村青壮劳力将致富梦想锁定在离乡离土的远方，田边守望者则在希冀中伴随着无奈。农村“三留守”人员存在的困难问题令人忧心，亟待解决。

　　（一）留守儿童：在守望中失落亲情。据恩施州教育局的调查显示，留守儿童群体普遍存在四个方面的问题。一是监护乏力，监管缺位，儿童安全缺乏有效保障。调查显示，对留守儿童的家长监护主要是两种方式：一种是隔代监护（即由孩子的爷爷、奶奶，外公、外婆抚养），另一种是委托监护（父母外出后委托亲戚抚养）。委托监护人没有血缘关系，一般责任心不强，不愿或不敢严格管教。90%左右的留守儿童是隔代监护，多数监护人年老体弱、文化素质低，有的是文盲半文盲，基本上没有能力辅导学生学习，一般只注重让孩子们吃饱穿暖，不发生安全事故，无力关注孩子的身心健康。由于监护不力，监管缺位，留守儿童人身安全存在隐患，如一些地方已出现过留守女生遭受性侵害、留守男生溺水伤亡的事件。二是与父母沟通较少，亲情缺失，情感饥渴。恩施市太阳河乡梭步垭小学102名学生中有留守儿童68人，他们当中有70%的父母一年回家不足3次，有的几年才回家一次，少数儿童记不清父母的模样，对父母的认知只有抽象的概念。15%的留守儿童一个星期与父母通1次电话，40%的留守儿童一个月通1次电话。老师反映，这些孩子普遍有情感饥渴的现象。由于亲情缺失，使少数留守儿童产生怨恨父母的心理，有的认为家里贫穷，父母没有能耐，才外出打工；有的认为父母不爱自己，怨恨父母无情。三是学习受到影响，学业成绩下降。父母外出务工，对留守儿童的正常学习有明显影响。我们在调研中了解到，相当数量的留守儿童学习成绩较差，学习习惯不好，部分留守儿童厌学、逃学、辍学。如鹤峰县走马镇堰垭小学的352名留守儿童中，有70%以上的学生学习成绩中等偏下，成绩优秀的较少。四是人格发育不全，心理不健康，行为习惯不良。留守儿童容易形成不良的个性特征和行为缺陷，集中表现为任性、冷漠、自卑、郁闷、失望、敏感、孤独、不安、胆怯和自我封闭等，他们明辨是非、自我控制的能力很差，待人处事往往带有盲目性、随意性和冲动性，有的甚至走上了违法犯罪的道路。建始县教育局呼吁：关注留守儿童心理健康和人格发展刻不容缓！

　　（二）留守妇女：在守望中孤独支撑。据恩施州妇联调查显示，留守妇女群体主要存在四个方面的困难和问题。一是劳动强度大，身体健康状况较差。如利川市团堡镇野猫水、高岩坝、大洞3个村中有103名留守妇女，她们人均耕种农田2亩左右，既要承担繁重的生产劳动，又要料理琐碎的家庭事务，有的还要照顾体弱年迈的老人和未成年的孩子，劳动强度大。而且大部分留守妇女身体健康状况不好，她们当中身患疾病的占11%，身体状况一般的占89%。咸丰县清坪镇把界村有26个留守妇女家庭， 53%的留守妇女认为自己身体状况一般，20%的人认为身体状况较差，12%的人认为自己身体状况很差。所有留守妇女都认为，很有必要定期进行身体健康检查。二是心理压力大，精神文化生活单调空虚。据宣恩县妇联反映，留守妇女精神文化生活单调，空闲时间主要是看电视，也有少数人打麻将。她们心理压力较大，精神负担较重，80%的留守妇女表示，丈夫外出打工后自己的精神压力大增。一方面，担心一个人教育孩子有困难、担心丈夫的冷暖、担心夫妻感情出现危机、担心与公婆相处不好。另一方面，她们遇到烦心事无人倾诉，多数选择“打电话给丈夫”，少数选择向父母和兄弟姐妹倾诉、向朋友倾诉，心理负担过重。三是情感流失，婚姻家庭存在不稳定问题。留守妇女表示，丈夫外出打工后，夫妻长期分离，电话联系频率较低、内容单一，缺乏情感交流，容易导致双方感情流失，危及婚姻家庭的稳定。四是文化技能弱，自信自强意识较低。调查显示，留守妇女的文化底子普遍薄弱，大多数是初中以下学历，也没有参加过实用技术培训，发展能力较弱，导致自信自强意识较低。如巴东县清太坪镇茂草坪村75名留守妇女中，只有1人上过高中，初中及以下的74人，占98.6%。仅有1人参加过科技培训，科技知识和生产生活技能缺乏。她们希望能参加农村实用技术培训来提高自身素质，提高自主创业和发展生产的能力，提高教育子女的能力。

　　（三）留守老人：在守望中期盼天伦。据恩施州民政局调查显示，留守老人群体主要存在三个方面的困难和问题。一是身体多病，劳动负荷超重，心力交瘁疲惫。农村大多数留守老人身体状况差，文化素质低，既要种田生产，又要看护留守孙子，双重任务使其体力不支、心力交瘁、身心疲惫。在宣恩县走访的270名留守老人当中，78%的老人有看护孙子的任务，有的要照顾3-4个；65%的老人长期从事种植和养殖生产，95%的老人有一种以上疾病常年缠身，近20%的老人生活半自理或不能自理，95%的老人只能在春节时才能看到外出务工回家过年的子女。二是生活缺人照料，精神孤独空虚，渴望享受天伦之乐。调查发现，留守老人普遍表现出心理空虚、精神焦虑孤独、渴望情感慰藉。建始县三里乡擦擦坡村的调查显示，子女外出打工长期不在老人身边，平时只能通过电话联系，外出务工人员中经常给父母打电话的子女只有1/3左右。村里约一半的留守老人家里没有手机或座机电话，无法与在外打工的子女联系。加之农村文化生活单调，留守老人很难找到精神寄托，内心孤独空虚。三是收入来源少，生活状况偏差，养老缺乏保障。恩施市三岔乡茅坝村112名留守老人中，家庭年均纯收入为3000－5000元，主要依靠自己劳动、子女赡养所得和每月70元的养老保险，绝大部分老人没有稳定经济来源，完全依靠子女供养，预存养老金的比例很小，未来养老的风险较大。留守老人最担心的是，生病时缺钱医治又无人照料。

　　近年来，恩施州委、州政府针对农村“三留守”人员存在的问题和困难进行了积极探索。一是普查建档，调查了解农村“三留守”人员的生产所需、生活所要、情感所求。二是全州职能部门、中小学校、社会联动三方着力，积极为“三留守”人员办实事解难事。三是鼓励农民工返乡创业，拓宽农村青壮年就地就近就业创业的空间和渠道，从源头关爱和解决农村“三留守”人员存在的现实困难。我们认为，恩施州的经验做法值得各地借鉴。

　　三、综合施策——解决农村“三留守”人员困难的对策建议

　　2015年6月18日，习近平总书记在贵州主持召开的部分省区市党委主要负责同志座谈会上讲话指出：“现在，农村劳动力外出务工多，由此产生大量留守儿童、留守老人，要确保基本公共服务覆盖这一群体，还要帮助他们解决生产生活中的实际困难。”破解农村“三留守”人员面临的社会问题，直接关系到社会的和谐稳定。各级党委、政府应高度重视和热情关爱这一特殊群体，切实解决他们的困难和问题，使留守儿童能够健康成长、快乐成才，使留守妇女能够有效维权、勤劳致富，使留守老人能够老有所养、安度晚年。

　　（一）将农村“三留守”人员纳入精准扶贫的大“盘子”统筹考虑。从恩施州调查了解的情况看，农村“三留守”人员存在的困难问题，既有地方经济不发达的原因，也有社会保障不充分的因素；他们既存在生活困难，也需要精神慰藉。当前，要围绕全面建成小康社会奋斗目标，将解决农村“三留守”人员的困难问题，作为重大政治问题、重大发展问题、重大民生问题，摆在经济社会发展的重要位置强力推进。因此，建议按照“精准扶贫、不落一人”的总体要求，将解决农村“三留守”人员困难问题纳入全省精准扶贫的大“盘子”统筹谋划、统一考虑。坚持群众立场，始终把维护农村“三留守”人员的切身利益作为工作的出发点和落脚点，带着对群众的深厚感情解决他们的实际困难；坚持问题导向，根据其贫困原因和实际困难分别建档立卡，因地制宜、因人施策，分类指导、对症下药；坚持稳步推进，以重点突破带动全局工作，扎扎实实地推进农村“三留守”人员整体脱贫。

　　（二）在县（市）层面成立农村“三留守”人员关爱工作领导小组。解决农村“三留守”人员困难问题，要坚持上下联动，省级、市（州）层面着重出台政策加强指导，县（市、区）以下党委、政府要充分发挥主体作用，抓好工作落实，形成关爱农村“三留守”人员工作体系。建议在县（市）层面成立农村留守人员关爱工作领导小组，下设留守儿童、留守妇女、留守老人3个专项关爱小组，教育、妇联、民政等职能部门分别牵头和具体组织相关专项小组工作。乡镇党委和政府应在教育工作、妇女工作、民政工作中，明确做好留守儿童、留守妇女、留守老人工作责任，并建立关爱工作考评机制和辖区留守人员情况台账；民政部门应及时将符合“低保”条件的农村留守人员全员纳入最低生活保障范围，同时应全面落实孤儿养育津贴制度，及时足额按月发放孤儿养育津贴。

　　（三）发挥群团组织优势形成社会帮扶机制。充分发挥共青团、妇联、工会、关工委等群团组织广泛联系社会、服务群众的优势，积极开展关爱农村留守人员志愿活动，引导、汇集社会爱心人士、大学生和城镇在校中小学生，牵手农村留守儿童、留守妇女、留守老人，建立爱心“对子”帮扶机制，用社会大家庭的温暖慰藉渴望亲情的留守人员。针对“三留守”人员中妇女、儿童较多的实际，要特别发挥好基层妇联组织的独特作用，重点建好“妇女儿童之家”，打造妇女儿童维权服务的驿站和留守妇女就业创业的服务平台。要建好寄宿制学校，开设留守儿童之家、暑期乐园，解决农村留守儿童无人监管的教育问题，为农村留守儿童提供全方位关爱帮助。建议将农村妇女主任列入村干部定补范畴，提高补助标准，明确其在做好妇女工作、计生工作的同时，抓好本村“三留守”人员的具体工作。

　　（四）调动社会资源共同解决“三留守”人员困难。运用社会资源，调动社会力量，推动形成全社会关爱农村“三留守”人员的良好氛围。建议各地支持和鼓励服务型企事业单位、社会民间力量到农村兴办关爱解决“三留守”人员的公益性实体，尤其是兴办针对留守儿童、失能老人的托管实体。具体从以下三个层面进行操作：一是申办留守儿童、失能老人托管机构登记注册和管理实行零门槛、零收费。农村留守儿童、失能老人托管机构收费实行市场调节，双向选择。二是可考虑从扶贫资金、民政资金中切块整合一部分，建立农村留守儿童、失能老人托管项目专项基金。基金由财政部门统一管理，教育、民政部门按年度对农村留守儿童、留守老人托管机构的业绩进行考核，依据考核结果采取“以奖代补”的方式进行补助。三是公安、交警、教育、民政等部门要加强对农村留守儿童、失能老人托管机构的监管指导。

　　（五）积极探索建立推进农村留守老人社会化养老机制。在目前家庭养老功能弱化的背景下，探索发展农村养老福利事业，走家庭化养老与社会化养老相结合之路，逐步将农村老年人福利事业引向市场。建议采取政府购买服务的方式，鼓励和引导社会力量发展以“上门服务”为主要形式的养老服务项目，为居家养老的老人提供生产帮扶、生活照料、医疗保健等专项服务。对于年龄较大的“空巢老人”，可以考虑由其子女出资，吸引社会捐助，政府提供养老托管场所，进行社会化养老，确保农村留守老人老有所养、老有所乐。

　　（六）积极引导、支持和鼓励外出务工人员回乡创业。外出务工人员回乡创业，是从源头解决本地“三留守”人员困难问题的重要举措，不仅能够有效解决当地农村发展的部分资金、技术和人才的问题，而且可以带动相关产业发展，从而更好地发展农村公共设施、建设农村精神文明、改善农村生产生活条件。更重要的是，外出务工人员返回家乡，实现就地就近就业创业，上可照顾老人，下可教育子女，同时有利于增进夫妻感情、建设和睦家庭，能够及时有效地解决农村留守人员存在的实际困难，可谓“一举多得”。为此，建议采取有效措施，提供就业创业平台，建立项目、资金、技术、培训、信息等对接机制，吸引、支持和鼓励外出务工人员回乡就地就近创业。■

　　调研组成员：陈世强　覃章梁　王耀辉

　　肖雪刚　冯耿圆