——利川市苏马荡从山村到山城的嬗变之路

                                                                                                                                   联合调研组

　　苏马荡位于鄂渝边界的利川市谋道镇，有着“紧靠重庆”的独特区位优势。过去，苏马荡一直是偏僻小山村，养在深闺人未识。近年来，苏马荡充分发挥得天独厚的气候、生态和区位优势，走出了一条依靠旅游开发推进山区乡村城镇化的新路，成为武陵山区冉冉升起的璀璨明珠。

　　一、世界凉都“吹”出旅游新天地

　　高山的凉风，从远古吹到今朝。如今，苏马荡把生态变成了产业，把凉爽包装成产品。5年高速开发，苏马荡从一个贫困高山村奇迹般变身一座森林新城。

　　1. 贫困落后面貌激发了“穷则思变”的进取意识。2008年以前，苏马荡和城镇的差距日益扩大。8个村1.5万群众中贫困人口近万人，年人均纯收入不足1800元，“土路泥房、缺水少电、通讯不畅、娶妻困难”是昔日苏马荡乡村生活的真实写照。对幸福生活的向往，坚定了当地群众脱贫致富的信心。

　　2. 优质生态环境引发了市场主体的创业热情。苏马荡地处长江南岸、武陵山腹地，平均海拔1500余米，年平均气温11.1℃，盛夏月均气温22℃，拥有万亩次原始森林，森林覆盖率达70%，以“凉、幽、奇、秀、特”的特质成为灵秀山水的绿色生态家园，被誉为中国“最美小地方”“森林中的伊甸园”。2008年，一批具有敏锐市场嗅觉的开发商看准苏马荡得天独厚的资源优势，掀起了投资开发苏马荡的热潮。

　　3. 内生动力不足倒逼了开放开发的发展路径。苏马荡在乡村城镇化之前，是“不长庄稼只长树”的地方，当地发展主要依靠打工经济，在家农民也只能耕种少量农田，经济结构单一薄弱，自我发展的动力孱弱。苏马荡的发展多年停滞不前，让外出务工的有识之士逐步意识到，必须打破自我封闭的藩篱，紧跟时代步伐，既要“走出去打工挣钱”，更要“引投资商进来开发”，建设湖北“西大门”，吸引外资打造重庆“后花园”，不“单打独斗”，主动融入成渝经济圈，走开放开发的发展新路。

　　二、产城融合“推”出新型城镇化

　　城镇化是产业化的平台，产业化是城镇化的支撑。近几年，苏马荡抢抓发展机遇，加快市政建设步伐，产城融合催生发展新动力，城乡一体化加快发展，综合影响力不断提升，探索出一条以生态旅游促进产城融合的成功之路。

　　（一）乡村城镇化进程

　　1. 自发萌芽阶段。在2008年左右，部分万州居民为夏季避暑，与苏马荡亲戚协商，在其宅基地建多层楼房，建成后分给原宅基地主人几层，自己留用几层。此后，渐渐发展为从苏马荡亲戚处购买宅基地自建或联建多层楼房，富余楼层对外出售，形成了“避暑房”市场。

　　2. 市场无序阶段。2009年，部分开发商瞄准了苏马荡避暑度假商机，同当地农民私下协商共建“小产权房”，后来发展为开发商直接从农民手中购买土地，或者农民以土地入股开发度假旅游地产的模式。到2011年底，开发建成达70万平方米的休闲避暑楼盘。2012年，苏马荡有40多个小区同时开工建设。伴随巨大市场需求而来的是层出不穷的无序开发、违法开发和违规建设。

　　3. 政府引导阶段。2012年，面对苏马荡建设乱象，利川市委、市政府强力介入，及时跟进补位，严格遵循“在开发中保护，在保护中开发”的原则，科学编制发展规划，严厉打击违法开发和建设行为，逐步将无序建设引向规范化、规模化、有序化、集约化发展轨道。2014年，苏马荡成功创建为省级生态旅游示范区。

　　（二）乡村城镇化路径

　　1. 规划布城。高度重视规划的引领作用，从2012年6月开始，组织编制了以苏马荡为核心的系列规划。投入1000万元完成了《利川市谋道镇总体规划》修编工作。投入500万元完成了《利川市谋道镇苏马荡片区控制性详细规划》《谋道民族风情街控制性详细规划》和《苏马荡国家级旅游度假区概念性规划》。科学布局各项功能用地，重点打造“一区、四园、两街”发展格局，努力建设集休闲旅游度假观光、民俗文化体验、居住于一体的镇级“旅游休闲城市”。

　　2. 招商建城。高度重视民营资本的推动作用，从重庆、万州、武汉等地招商引资，近3年累计完成固定资产投资33亿元。建旅游地产，2015年底累计招引企业39家，建成度假小区63个，建成面积300万平方米。建市政设施，引进重庆博云建筑有限公司，投资2亿元建设占地1.4万平方米的大型市政广场、1.2万平方米的大型农贸市场和1.2万平方米的大型停车场，2015年6月全部建成并向居民和游客开放；投资3亿元建设民族风情街及连接线工程，已于今年6月建成通车。建城市后花园，引资3000万元，按照4A级景区标准打造苏马荡生态观光农业园——紫海印象，2015年开园当年累计接待游客超过15万人次。

　　3. 旅游兴城。在恩施州率先提出和实践“全域旅游”。旅游业推动城镇拓展和功能完善。苏马荡连续举办三届杜鹃文化旅游节，美誉度、知名度大增，城镇面积不断扩大，城镇体系逐渐完善，城镇功能围绕旅游业发展得到优化调整。旅游业推动产业结构优化升级。以旅游业为核心的新兴产业集聚扩张，当地原本弱小的商贸、物流、电信、金融等第三产业因旅游业发展而快速扩张；房地产、道路建设和农牧特产加工为第二产业的发展开辟了道路；生态果蔬和特色养殖产品供不应求，农业产业链不断延伸。旅游业促进人口集聚和非农化转移。旅游业使被征地农民生产生活实现“农转非”，高收益率吸引大量外来常住人口就业创业，每年上十万避暑人群和上百万人次的游客加快推进了城镇化进程。

　　4. 管理美城。通过生态环境和社会环境两手抓，实现人与自然、人与社会的和谐。抓环境保护。坚守生态红线，牢固树立绿色发展理念，坚决打击违法行为，“爱绿、惜绿、护绿、用绿”深入人心，“一区一景”成效显著；大力整治人居环境，粉尘污染得到有效控制，污水、垃圾处理厂顺利完工，建成108个地埋式动力污水处理设施。抓社会治理。强化维稳责任，对小区楼盘实行星级管理模式，妥善处置劳资等各类纠纷。强化技防措施，小区1500多个探头、全镇3200多个探头布成“天罗地网”，发案率大大降低。特别是利川开展“六城同创”以来，人性化、精细化管理水平大大提升，整个山城处处都是旅游环境、人人都是旅游形象。

　　三、新型城镇化“探”出山区致富路

　　新型城镇化与休闲避暑、健康养生、生态旅游产业相融合，形成了独具特色的苏马荡城镇化发展模式，促进了苏马荡旅游业由观光游向休闲度假游转变，“候鸟经济”兴盛，带动周边3万多村民脱贫致富。

　　1. 苏马荡城镇化初具规模。苏马荡8个村从交通闭塞、设施落后的小山村逐步演变为功能完善、环境靓丽的小城镇，民族风情街和迎宾大道已经建成，农贸市场、停车场和休闲广场成为靓丽风景，垃圾填埋场、污水处理厂、自来水厂和110千伏变电站成为苏马荡的坚强“后勤”保障，天然气及电视、通讯网络实现全覆盖，景观、公园、小区道路、监控设施、文化活动场所等配套设施初步完善。苏马荡与所在的谋道集镇连为一体，推动谋道集镇从一个规划面积不到5平方公里、常住人口不到2万人的边远乡镇发展为规划面积达22.64平方公里、常住人口峰值16万人的新城。

　　2. 地方产业结构转型有力。按照“全域旅游”的发展目标，苏马荡原来以农业为主的单一经济结构逐步发展为“三二一”的产业布局，锻造和延伸了旅游地产与生态、休闲旅游产业链条，促进了农民创业和就业结构的转变，特别是地产物业、旅游、物流、餐饮、运输非常火热。2015年，苏马荡从业人员达到3000人，游客达到160万人次，常住游客达到10万人，实现旅游综合收入3.2亿元。

　　3. 农民收入水平逐步提高。近3年，苏马荡完成国有土地出让金3.5亿元，完成税收收入2.5亿元、非税收入3000余万元，提供就业岗位2万余个。农村常住居民人均可支配收入达到15600元，是利川市的2倍，是5年前的7倍；户均存款达到72.2万元，是5年前的70倍。

　　4. 农民生活走向市民化。人口的聚集降低了公共产品的供给成本，许多地产小区实施了公益设施改善计划，政府和市场联手打造了多样化的文化生活平台，农民也享受到了娱乐、健身、休闲等丰富多彩的城市生活。同时，外来居民的入住，带来了文明思想和行为示范，促进了当地农民生活习惯的改变。

　　四、政府和市场两条腿“走”出城镇化新路

　　一个地方发展要走得远，需要市场与政府握手。恩施州和利川市党委政府高度重视苏马荡开发开放工作，坚持政府和市场“两条腿”走路，既发挥市场无形之手的作用，又充分用好政府有形之手，摁下苏马荡城镇化升级的“快进键”。

　　1. 资源引爆点是发展的核心竞争力。“绿色决定生死”，得天独厚的生态资源是苏马荡生机勃发的前提。雾霾横扫各大城市、重庆武汉夏季连年高温、恩施交通建设大提速、生态文化旅游的兴起、新型城镇化概念的提出，一系列因素的叠加，激活了苏马荡这一“引爆点”，其生态、休闲、避暑、旅游的价值潜力和能量一下子迸发出来，非常之时，特殊之地，比较优势形成了发展的核心竞争力。

　　2. 市场在资源配置中起决定性作用。“市场决定取舍”，市场的敏锐嗅觉决定了苏马荡的兴起。市场机制在苏马荡城镇化过程中充分发挥了有效配置资源的作用，消费需求决定投资、引导投资，所有开发企业的经营活动由市场决定，在市场平等竞争中获得生产要素和实现优胜劣汰。市场是城镇化的真正力量，源源不断地吸收外来民间资本，把苏马荡变成了一片投资的热土，一座崛起的山城。

　　3. 政府补位是引领发展的有效保障。从贫困山村到无序开发，既不能真正脱贫，又破坏了环境。面对发展困境，政府坚持开放创新理念，积极协调解决市场失灵等问题，及时延请专业机构对景区进行科学规划，有效整合相关资源，投入巨资加强基础设施建设，补齐城镇功能“短板”，协调解决外部性问题，帮助地产商降低交易成本，吸引高质量市场投资，激活农民土地交易自主权，鼓励农户围绕旅游业发展各种经营业态，通过“先结婚后办证”解决建房历史遗留问题，走出了一条具有山区特色的新型城镇化道路，实现了良性发展。

　　4. 城镇化是改变乡村社会的根本途径。“民生决定目的”，在满足外地人口消费需求和当地农民致富需求的过程中，苏马荡真正实现了以人为核心的城镇化，从根本上改变了乡村社会贫穷落后的面貌。基础设施的完善和文化公共产品的丰富，让居民过上了市民化生活；产业结构的调整，给居民带来了财产性、经营性、劳务性等多样化的收入；新思想和新文化改变了居民的思想观念和行为习惯，农村的物质文明和精神文明建设实现了比翼齐飞。■

　　调研组成员：

　　省委政研室（省改革办）：陈宏斌　李轶芳　郑 伟

　　恩施州委政研室（州改革办）：陈开国　邓 锐

　　本栏目编辑：刘 海