本刊记者　晓　立　姜晓晓

　　行政审批在我国经济社会发展中一直起着重要的作用，党的十八大、十八届三中全会把行政审批制度改革作为国家治理体系和治理能力现代化建设的重要内容，并确立为改革的重点。宁波市是全国较早开展行政审批制度改革的城市之一，也是浙江省行政审批制度改革试点城市，自1999年起，这项改革在宁波已经进入了第16个年头。该市坚持“服务为本、便利为要、创新为途、合力为重”的基本原则，通过行政审批的标准化体系建设以及联合审批会审会办工作机制，实现行政审批标准一体化、环节整体化、进度同步化、过程透明化。其很多创新举措走在全国前列，取得了显著成效。

　　8月24-26日，由中国期刊协会党刊分会主办的2014年全国党刊“深化改革、创新发展”宁波行活动，让记者有机会走进宁波，亲身感受当地涌动着的改革发展热潮。宁波市委、市政府及有关部门不断解放思想，敢于冲破思想禁锢，勇于“向自己动刀子”的改革勇气和魄力，给我们留下了深刻的印象。

　　“书藏古今，港通天下”。宁波，这座有着7000年文明史的书香之城、文化之城，拥有中国货物吞吐量第一大港口的现代化港口城市，在改革创新精神的推动下，正焕发出无限活力。

　　以改革红利释放发展潜力

　　宁波，简称甬，位于我国改革开放最具活力、经济最发达的长江三角洲地区，是浙江省第二大城市和两大经济中心之一。改革开放以来，作为第一批对外开放的沿海城市，宁波经济持续快速发展，显示出巨大的活力与潜力。2013年，宁波市实现地区生产总值7128.9亿元，是2000年1191.5亿元的近6倍；完成公共财政收入1651亿元，其中地方财政收入792.8亿元，是2000年64.35亿元的12.3倍；完成固定资产投资3423亿元，较2000年的360.2亿元，增长了8.5倍，其中民间投资比重超过50%。与此同时，宁波还是浙江省唯一荣获全国文明城市“三连冠”的城市，获得了中国最具幸福感城市金奖、中国（大陆）国际形象最佳城市、公众首选宜居城市、综合竞争力全国十强城市、国家环保模范城市等一系列殊荣。

　　这些成绩的背后，凝结着宁波市不断深入改革，优化发展环境的不懈努力。

　　我们在采访中了解到，近年来，由于全球经济形势持续低迷，国内经济增长预期减弱，以外向型经济为主的宁波面临着外需不振、汇率波动、成本上扬等诸多风险和挑战。过去支撑发展的政策红利、制度红利在逐步弱化，今后该如何争创发展新优势的课题摆在了宁波市委、市政府面前。

　　“要靠改革创新，向改革创新要发展红利。”宁波市委政研室的一位同志对我们说，“具体而言，就是要按照构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系要求，以促进经济转型、政府职能转变和社会公正为重点，全面深化重点领域改革。”

　　面对新的挑战，宁波市委、市政府坚持以深化行政审批制度改革为抓手，转变政府职能、优化政务服务环境，推动宁波市成为全国行政审批事项最少、程序最简、办理最快、费用最低、服务最优的城市之一。

　　上世纪90年代初期，受计划经济影响的传统行政审批制度繁琐拖沓、门槛重重。老百姓想要有个小投资小创业，到政府机关办个事，简直像进了迷宫。

　　1999年，宁波作为浙江省唯一的行政审批制度改革试点城市，开始“自我革命”。

　　宁波市行政审批管理办公室负责人告诉记者，2002年以后，该市形成了一套覆盖城乡的完整的行政服务网络，并努力在减事项、简环节、优程序、设窗口、强服务等方面下功夫。“摒弃不属于政府职能的行政审批权力，改革不符合市场经济要求的行政审批方式，规范影响公平和效率的行政审批行为，完善多渠道的监督制约机制。”

　　改革成效如何？老百姓最有发言权。

　　周青法是一家眼镜店老板，上个世纪90年代，他为了开自己的第一家眼镜店，整整花了30天才办完第一道工商审批程序。

　　周青法开第二家分店的时候，在政务服务中心窗口递上申请表格和相关材料，回家等待通知。十几天后办完所有的手续。

　　2012年，周青法第三次扩大生意规模时，窗口服务再次升级，这让他倍感亲切：“过去个体户办证总有低人一等的感觉，提交的材料总被不同部门来回地审。现在工作人员一听说是来办营业执照的，主动告诉我需要准备哪些材料，审核时间有多长，哪些法律法规要注意，并且帮我传交材料。从进门到出门，一本执照两本税证全部办好，总共只花32分钟时间。”

　　30天到32分钟，服务高效率、人性化成了宁波行政审批制度十多年来改革成效的一个缩影。

　　十几年来，宁波行政审批制度的改革从未停止脚步。

　　第一年改革，宁波从原有审批、核准事项1289项下降至668项，减少48.2%；

　　2001年至2003年，宁波进一步削减行政审批事项30%以上，将480个多部门平行审批或串联审批事项，并联成81个综合审批事项，其余改为政府内部工作程序；

　　2006年，宁波开始推行以“审批与监管相分离”为核心的行政审批职能归并改革；

　　2011年，宁波市出台意见在全市推进行政审批标准化建设。推出了6个民生热点行业联合审批标准，群众办事只需面对一个窗口、一个标准；

　　2013年，行政审批改革再提速，市本级取消和调整行政审批事项90项、向县（市）下放198项，市行政服务中心窗口受理事项比例达100%、办理事项达93.4%。

　　行政审批权力的“减法”激发了市场活力，大大释放了改革红利。据不完全统计，2014年3至6月，全市新设公司制企业12505户，认缴注册资本440亿元，同比分别增长68%和58%；自然人独资公司登记量更是出现“井喷”，新设2467家。

　　行政审批标准化撬动政府职能转型

　　行政审批标准化建设，是宁波行政审批制度改革新阶段的创新工程和最新实践。这项改革是在行政审批职能归并改革基础上推进的。从2006年开始，宁波市政府以建立“批管分离”体制为目标，推出以审批与监管相分离为核心的行政审批职能归并改革，对43个市级部门和337个县级部门内设机构的审批职能进行合理整合，在不增加编制的前提下全部成立行政审批处（科），并成建制进驻行政服务中心，从体制上对传统行政审批制度进行了“伤筋动骨”的变革。

　　“但是，体制性障碍有限突破后，行政审批领域内条块隔阂、政策法规脱节、审批标准不够细化、条件互为前置，审批过程中行政管理部门之间信息不对称、衔接不连贯等问题依然存在。”宁波市委政研室的同志介绍说，为了进一步深化行政审批制度改革，提高行政审批的科学性，行政审批标准化建设应运而生。

　　所谓行政审批标准化，就是制定不同行业、不同区域的许可（准入）标准，政府各部门把“抽屉”、“口袋”、“脑袋”里的标准与要求放到桌面上，形成统一标准和流程图。具体说，是把准入的资格条件格式化，制成图表，把审批的要求、前置条件写清楚，所有事项一目了然，符合条件的批下去，不行的现场予以说明解释；涉及多家单位审批的，按照简化、优化、协调、统一原则，把各单位的政策、口径、标准统一起来，指定行业主管部门牵头组织联合审批，使原来群众一家家跑审批，变为政府内部工作程序。

　　宁波市行政审批管理办公室主任徐光宪表示，行政审批制度改革的要义，就是将先进的行政管理理念、方式以及标准化的思维引入行政审批领域，以加强政府服务、方便群众、引领经济转型升级为核心目标，以体制机制创新为根本途径，以各部门联合为动力结构，以有序推进为战术策略，构建行政审批事项设定标准、资格条件标准、运作流程标准、联办机制标准、绩效评价标准、窗口建设标准等，最终形成关于行政审批的标准化体系。

　　在行政审批制度不断优化的背景下，宁波市产业结构和投资结构趋好。服务业领先增长，2013年前三季度占GDP比重提高到43.9%。1-11月战略性新兴产业、高新技术产业产值占规模以上工业产值比重分别提高到25.8%和30.8%。

　　自我限权，构建“阳光政府”、“透明政府”

　　宁波的改革试图“不留一个死角”地细化并公示行政审批的各种标准，在本质上是对“阳光政府”理念的深层次解读和实践。

　　记者了解到，宁波市迄今已编制完成由行政审批服务通用基础标准、服务提供标准、服务保障标准等3个母体系和行政审批事项设定标准等9个子体系组成的体系框架，涉及约200个具体标准的编制规则。其中涉及564个事项、1028个子项的“宁波标准”已正式发布，囊括了市级审批部门日常涉及的所有审批项目。标准编制的过程始终围绕政府职能的“三个转变”理念展开：注重打破不适用经济发展的陈旧条规和传统习惯；注重压缩自由裁量空间；注重细节和人性化；注重阅读理解的一般规律，语言通俗易懂。

　　“宁波标准”将“相关”、“其他材料”等模糊条款全部用数字量化，程序和要求一目了然。每个事项的审批标准都包含“事项名称”、“适用的申请主体”、“法定办理时限”、“承诺办理时限”、“获取证照批文的条件”、“获取证照批文的程序及相关工作”等26个要素和47项指标。群众一看标准就知道要准备什么材料，能不能审批出来。

　　宁波市行政审批管理办公室的一位工作人员说，过去，老百姓对行政服务中心的刻板印象是“脸难看”、“事难办”。内在原因是部分工作人员依赖性强，服务意识不高，个人业务能力参差不齐。“经验丰富的，帮你办得又快又到位；经验少的，就可能一个问题都说不清楚，让前来办事的人摸不着头脑。”

　　从2011年开始，宁波市级42个有审批职能的部门根据《行政审批事项办理指南编制规则》，编制完成并发布了564个行政审批事项、1028个子项（除不经常发生、暂时冻结的事项外）的办理指南。

　　“就像有了通用的辅导指南，不仅老百姓办事前看了心里有底，而且窗口服务人员受理时审批有依据。”一位窗口办事人员通俗地解释审批标准化建设的意义。

　　审批标准的发布和实施，不仅为政府行政提供了又一基础工具，使政府审批职能部门及其工作人员实施行政审批有了共同的行为准则，为持续改进行政审批工作，加强对行政审批的监督管理，提高行政审批服务水平奠定了基础，而且使公众拥有了和行政审批部门及其工作人员同等的信息或信息获取渠道，拥有了对审批实施机关及其工作人员行政是否公正、公平、高效的评判“尺规”，从而可以最大限度地避免权力寻租。

　　行业联合审批，打造“服务政府”、“整体政府”

　　行业联合审批是宁波尝试方便投资者的创新举措之一。据介绍，行业联合审批由一个部门牵头，以前各窗口的环节流程全部转化为政府内部工作，企业、群众办事只需到一个窗口就行了。

　　基本建设项目联合会商制，是宁波市近年来关于行政审批环节流程改革的最强举措。针对基本建设项目审批前置存在的审批部门多、环节多、程序复杂、中介机构服务时限长等问题，2011年2月以来，宁波依托市行政服务中心实行“6+1”会商和“9+X”会审机制，以“圆桌”会议的形式，组织协调各部门联合审批。

　　“6+1”会商具体由市发改委、住建委、节能办、规划局、国土资源局、环保局和审管办组成，主要任务是对项目能不能上作出评价，为项目单位提供联合咨询，一次性告知相关信息。“9+X”会审由“6+1”部门和公安局、人防办、城管局等部门以及项目的行业主管部门组成，主要任务是，组织项目审批部门对审批各环节进行联合会审，协调解决项目办理过程中出现的问题，会审后程序性办理相关审批手续。两项制度在遵循基本建设规律的前提下，灵活解决了基本建设项目审批中出现的各种问题，推动了基本建设项目的相关部门之间、部门与项目单位之间的互动配合，进一步优化了联合审批流程。截至目前，按照“提前介入、上门服务”的要求，对全市拟上马的重点工程项目进行“6+1”、“9+X”现场会商会审，已累计服务235个重大项目，批次解决解答了300多个行政审批问题。

　　深化审批制度改革，政府部门“大刀阔斧”砍减审批事项，在宁波已成为一种常态。从“串联改并联”到标准化建设，从行政职能归并到行业联合“打包”审批，宁波行政审批持续提速。统计显示，2012年宁波审批事项平均承诺办理时限和实际办理时限分别缩短到5.92天和3.98天，比平均法定办理时限分别提速66.55%和77.52%。

　　采访后记：

　　宁波深化行政审批改革的经验值得借鉴

　　宁波的行政审批改革紧紧围绕“自我革命”滚动推进，持续深化，逐步达到四个目标：一是摒弃不属于政府职能的行政审批权力，把不需要政府管，特别是不需要审批方式管的事切实从行政审批中剔除，精简审批项目；二是改革不符合市场经济要求的行政审批方式，简化审批环节、再造审批流程、节约行政成本、提高管理效能；三是规范影响公平和效率的行政行为，营造既宽松又有序、既规范又便利，信息公开、服务均等化的公平公正的投资创业和市场准入环境；四是完善多渠道的监督机制，实现阳光行政、透明行政、廉洁行政。其在改革中坚持的“四个导向”，值得各地在推进简政放权、加快转变政府职能中学习借鉴。

　　——始终坚持“改革导向”。十八届三中全会指出：经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。宁波的行政审批制度改革一方面明确行政权力边界，把错装在政府身上的手换成市场的手，还权给社会、给市场；一方面又前瞻性地将行政审批标准化建设作为全面改革的重点和突破口，牵引和带动其他改革。特别在简政放权上，宁波不是简单地为清权而清权，而是坚持以审批制度改革为支点撬动政府职能的综合改革，坚持清权与改革相结合，以“逢山开路、遇水填桥”的智慧和勇气，大力破除现行制度藩篱，积极化解一些源于高层的法律法规制约、部门利益纠葛，加速行政审批“瘦身”进程。

　　——始终坚持“法治导向”。深化行政审批制度改革，以合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、全责统一的要求规范审批行为，是建设法治政府的内在要求。宁波深化行政审批制度改革，坚持标准引领，就是要提高行政审批效率和透明度，破除权力寻租。2014年4月，宁波市政府办公厅印发《关于开展部门职权清理推行权力清单制度工作的实施意见》，进一步梳理政府行政权力，逐步形成原始权力清单、制定常用权力清单，充分体现了全面推进依法行政、建设法治政府的基本要求。

　　——始终坚持“问题导向”。习近平总书记指出，改革是由问题倒逼而产生，又在解决问题中不断深化。宁波市在坚持不断发现问题、研究问题、解决问题中推进改革。2010年初，曾发生一企业因办理许可证时一个环节的疏漏而影响开业的事件，这件事引起了宁波市政府主要领导的思考：一个行业的准入不能仅停留在一般的审批把关，而要通过事前的把关标准，引领发展、淘汰落后产能，为民营经济的转型升级提供更好的“阳关、雨露、土壤和空气”。这件事最终促使宁波市政府作出推进行政审批标准化建设的决定。问题导向使宁波的行政审批从“单一许可”变为“行业准入”，从“政府管理、百姓服从”变成“社会需要、政府服务”，在改革中不断完善政府职能体系，大大提升了政府的治理效能。

　　——始终坚持“群众导向”。设立行政审批制度，目的是保障社会和经济有序健康发展，以满足人民群众日益增长的物质文化需要。深化行政审批制度改革是服务群众的现实需要。宁波市从1999年开始进行行政审批制度改革，开展了审批事项多轮大规模削减和下放，建成覆盖城乡的窗口式行政服务体系，有效消除了审批管理的“灰色地带”、终结了跑审批的“公章旅行”，打破了市场监管的“九龙治水”，加快实现从全能政府、管制型政府向服务型政府、法治政府的转型，很好地将利民便民的宗旨落到了实处。■

　　责任编辑：刘　海