曾建民

　　从20世纪90年代以来，党中央就重视并积极解决农业转移人口迁移中存在的问题。本世纪初，特别是党的十八大以来，解决农业转移人口的就业、社会保障等难题被纳入各级政府的重要日程，尤其是农业转移人口的主要流入地广东、浙江和农业转移人口主要流出地四川在政策措施上先行先试，其做法和经验对我省加快推进农业转移人口城市化，促进我省新型城镇化发展具有重要的借鉴意义。

　　一、四川省农业转移人口市民化的主要做法与经验

　　四川省是农业转移人口最多的省份之一。近五年来，四川省积极稳妥推进农业转移人口市民化，主要实施四个方面的改革创新，并取得了明显成效。

　　（一）实施户籍制度改革，促进农业转移人口市民化。为了把原来与户籍制度捆绑在一起的住房、人事、工资、就业、医疗以及其他社会福利制度进行分离，四川省对除成都市之外的全省其他城市与小城镇实施户籍制度改革。第一，在充分尊重农业转移人口的意愿基础上，允许他们落户城市；第二，推进大中城市流动人口居住证制度，从2010年底开始，流动人口管理方式朝常住人口管理方式转变，促进人口合理流动和分布；第三，建立中小城市，尤其是县城与中心镇的落户条件制度，即凡是有固定住房、有稳定就业收入的农业转移人口，采取城乡统一的户籍管理。

　　（二）推动农地制度改革，为农业转移人口市民化奠定基础。推进农业转移人口市民化的难点是解决农村土地问题。成都市与广元市解决这个问题的做法是：一是对转移人口的土地确权，由集体自主开发，转移人口以土地入股；二是按产权关系建立征地补偿制度，在“确权颁证”的基础上，探索推行以产权证为依据的“占谁补谁”征地补偿机制，这种做法确保了农业转移人口的财产权利，为他们的自由迁徙奠定了基础。

　　（三）推进保障制度改革，把农业转移人口纳入城市社会保障体系。为建立和完善农业转移人口社会保障制度，成都与广元市大力推进既适应进城农业转移人口特点，又贴合各地实际的社会保障模式。其一，解决城乡社保不能互通的问题，规定转移人口进城后可以享受城市居民待遇；其二，提高社会保障流动的便携性，使农业转移人口的权利在流动中能够得到保障；其三，推进城乡救助体系统一。

　　（四）坚持公平共享，为农业转移人口提供公共服务。第一，农业转移人口进城后其子女享受同等的义务教育。一是实行义务教育属地管理制度，废除逐级划片的管理模式；二是义务教育无论城乡都实行“同地、同校、同费”制度。第二，实施“农民工住房保障行动”，将2014年竣工的公共租赁住房的30%定向提供给农民工。

　　二、广东省农业转移人口市民化的主要做法与经验

　　广东省是接受农业转移人口的聚集地之一，它在推进农业转移人口市民化上主要从三个方面着手。

　　（一）探索推进户籍制度改革与创新。一是采取积分入户制度。建立转移人口入户城镇的积分指标体系，并确定每项指标的分值。在转移人口自愿申请的基础上，对其各项指标打分，达到规定的分值即可入户。二是采取居住证“一证通”制度。对长期居住的流动人口进行登记并向符合条件的人发放居住证。获得居住证的流动人口可以在居住城市参加驾驶证、职业资格考试，可以享受与同城居民同等的社会保障、公共服务。三是全面放开中小城市的户籍。从2013年起，广东省优先解决中小城市存量转移人口的户籍问题，并规定未来七年新增的农业转移人口落户重点应该在三四线城市。

　　（二）全面推进基本公共服务均等化。一是实施义务教育“两为主”政策。坚持“以输入地政府管理为主、以全日制公办中小学为主”的“两为主”政策。从2009年起取消农业转移人口子女义务教育阶段的借读费。二是实行公共就业服务和职业培训同等待遇。从2011年异地农业转移人口在免费获得公办职业机构的就业介绍、职业培训和就业援助等就业服务上与户籍人口享受同等待遇。三是实施社保“绿色通道”与接续政策。2011年广东建立了异地农业转移人口失业保险费领取和医疗保险就医费用结算的“绿色通道”，实现了异地农业转移人口基本养老保险关系省内、省际顺畅转移接续和医疗保险全省门诊统筹。四是实施廉租住房保障制度。从2007年开始，广东省就大力发展以异地农业转移人口务工人员为对象的廉租住房和经济适用住房建设。特别是在东莞市集中建设了综合服务小区43个，这些安居工程为“新莞人”提供了居住地，优化了居住环境。

　　（三）建立农业转移人口市民化成本分担机制。建立中央政府和地方政府之间、政府和企业之间、企业和个人之间的成本分担机制。由广东省委深化改革领导小组主持完成的“农业转移人口市民化成本分担机制研究”课题，明确提出异地农业转移人口务工成为城市居民的人员所涉及的基本养老、基本医疗卫生、保障性住房、义务教育和劳动就业等公共服务由政府承担和支出，并建立和完善政府主导、多方参与、成本共担、协同推进的农业转移人口市民化机制。

　　三、浙江省农业转移人口市民化的主要做法与经验

　　浙江省在推进农业转移人口市民化上，主要从户籍制度改革、农村土地制度改革、城市公共服务配套等方面入手。

　　（一）率先实行户籍制度改革。2000年，浙江奉化市开始进行户籍制度改革。在改革意见中明确提出“农村人口城市化，外来人口本地化”。具体做法是：在奉化市具有稳定职业或生活收入来源，并且在市区内拥有合法固定住所的异地人口，按照自愿原则提出申请，就可以申办当地城镇户口，并在农转非的3年内，继续保障农民权益。据统计，户改后不到3年，奉化市新增城镇人口就超过2万人，市区人口一举突破10万，在城市发展建设中发挥了重要作用。

　　（二）实行农业转移人口落户积分制。2010年，宁波和温州等地先后实行了外来农业转移人口积分落户的制度。宁波市的具体做法是对申请人依据积分落户的八个一级指标进行积分评估；如果申请落户在市、县、镇，则实行梯级分值政策。温州的积分制涉及面广、涵盖内容多，积分由基础分、附加分和扣减分三部分组成，达到一定的分值，可相应地享受子女教育、住房保障等福利待遇。

　　（三）试行农村土地使用制度改革。围绕农村土地资产化，嘉兴开展“两分两换”：以承包地换股、换租、换保障，以宅基地换钱、换房、换地方，逐步引导农民定居城镇、向市民转化。同时，鄞州实行宅基地变性，丽水实行下山移民宅基地移位，长兴县实行集中居住、复垦增量模式，义乌开展农村生产和生活用房相分离等，都从农村土地的利益享受机制上进行改革，引导农民和农业转移人口向市民平稳转化。

　　（四）实行具有“双低”特色的社会保障。杭州等地在农业转移人口参加城镇职工社会保险时，充分考虑他们的收入水平，采取“双低”（低收费、低受益）政策，优先发展工伤与医疗保险，降低农业转移人口参加社会保险的门槛，并对相关政策进行改革，适时合理地上调保障水平。近年来“双低”养老保险已转为职工基本养老保险。在医疗保险上，采取“低筹资、保大病、保当期”的办法，对农业转移人口的医疗卫生服务起到了一定的保障作用。

　　四、典型省份农业转移人口市民化主要做法的评价与启示

　　上述三个省份推进农业转移人口城市化的做法既有共同点，也有独特性。它们的做法和经验对当前我省加快推进农业转移人口市民化，促进新型城镇化发展具有重要的启迪意义。

　　（一）探索典型模式，具有带动推广效应。在推进农业转移人口市民化过程中，三个省份的共同点是从“户籍改革”进行突破。如四川省的“成都、广元模式”实施“流动人口居住证”制度，浙江省的“奉化模式”推进农村人口城市化，外来人口本地化。上述三种户籍改革模式是“比较彻底”的户籍改革。而广东省的“广州模式”、浙江省的“宁波模式”与“温州模式”则是“有条件”的户籍改革。前者适用性较广、推广性较强，后者的适用性和推广性稍弱。

　　（二）创新制度约束，促进流入地与流出地的良性互动。一般来说，农业转移人口流入地对劳动力的需求是不断增长的。创新户籍制度可以大量吸纳流出地的农业转移，一方面流入地享受了“人口红利”，另一方面加快了农业土地的流转，即使流入地为农业转移人口提供基本公共服务付出了资金投入，但利总是大于弊。农业转移人口流出地由于大量的农业人口流动，一方面获得了一定的金融资本和技术，另一方面也减少了农业人口的压力，加快了土地流转，当然也流失了一部分人才。所以，在推进农业转移人口城市化过程中争相出台和实施户籍、土地改革无疑是市场化的结果。在这个过程中关键是要建立流入地与流出地之间的双向联络机制，使双方共同有序推进农业转移人口市民化的进程，促进新型城镇化的发展。

　　（三）突出分类指导，明确农业转移人口市民化的努力方向。保障基本公共服务是实现农业转移人口市民化的基本任务。如果这个任务不能完成，农业转移人口市民化就是空中楼阁。流入地与流出地在解决农业转移人口的基本公共服务上都是十分重视的，但还有许多工作要做，需要协调解决。一是大部分地区在解决农业转移人口新农保与城市居民社保衔接上措施不力，这主要是由于各地农业转移人口所缴纳的费用和享受的保障水平有比较大的差距，需要流入地政府进行补贴。二是流入地政府在农业转移人口是否享受廉租房、经济适用房政策，是否把他们纳入住房保障体系上各地的规定不同。湖北省武汉市在2014年9月明确规定农业转移人口享受廉租房、经济适用房政策，这有利于推进农业转移人口的市民化进程。三是解决农业转移人口的户籍问题是其成为城市人的基本要求，而住房问题、社会保障问题则关系到农业转移人口能否留得住、过得好。在短期内要求流入地政府解决所有的问题无疑是一种巨大的压力。因此，推进农业转移人口市民化进程只能有序推进，分类推进。这从各个典型地区的试点情况及效应上可以看出，也是我省今后推进农业转移人口市民化的努力方向。

　　（四）坚持公平共享，保障农业转移人口的权利。推进农业转移人口市民化必须保障他们的各项权益。从典型地区的政策与做法来看，都非常重视这个问题。虽然试点地区农业转移人口拥有包括选举、平等就业、义务教育、医疗、养老、劳动权益保护等权利，但有些地区只对本地农业转移人口权益进行保障，对外省农业转移人口则区别对待。这个问题必须在推进农业转移人口市民化过程中予以考虑。■

　　（作者系湖北省社会科学院农村经济研究所研究员、副所长）

　　责任编辑：刘　海