主办:中共湖北省委
承办:中共湖北省委办公厅
   中共湖北省委政研室(省委改革办、省委财经办)

www.policy.net.cn

全面推进乡村振兴

完善优化农村低收入人口全周期监测帮扶机制

(发布时间:2022-08-01)

彭 玮

  2022年中央一号文件强调“要牢牢守住不发生规模性返贫的底线,完善监测帮扶机制”。党的十九大提出共同富裕的目标,促进全体人民共同富裕是一项长期任务。农村低收入人口的生计脆弱性是共同富裕的最大短板,相较于“调高”“扩中”,“提低”的基础性作用更为凸显。依据我国农村低收入人口福利变动规律和演变趋势,分析返贫现象背后的生成机理和诱因,探索优化农村低收入人口全周期监测帮扶机制,对巩固拓展脱贫攻坚成果,推动共同富裕取得实质性进展具有重要的现实意义。
  一、推动农村低收入人口监测帮扶工作实现从脱贫攻坚到共同富裕目标导向的转变
  从短期来看,针对返贫风险较高的农村低收入群体进行动态监测和有效帮扶,将为五年过渡期内从制度上预防和解决返贫问题、巩固拓展脱贫攻坚成果作出贡献。从长期来看,完善动态监测与帮扶机制能够提高农村低收入群体“做大蛋糕”能力,为完成“共同富裕取得更为明显的实质性进展”提供有效支撑。一是共同富裕的基础在于解决低收入人口的生存与发展问题。实现共同富裕,是社会主义的本质要求,是我国社会主义现代化建设的最终目标。从我国古代的“天道均平”思想到中国特色社会主义共同富裕思想,重难点均在“共同”。共同富裕是中国特色减贫道路的延续与升华,实现共同富裕目标难度最大的群体就是农村低收入人口,强化动态监测是从源头阻断返贫的必要手段,构建常态化帮扶机制是持续推动低收入人口增收,扩大中等收入群体规模,实现共同富裕的有效途径。二是完善动态监测与帮扶机制有助于提高农村低收入群体“做大蛋糕”能力。通过精准监测、及时预警、分类帮扶促进农村低收入人群实现机会均等,加大对人力资本的投入,完善医疗、社保、教育培训等薄弱环节,提高农村低收入群体“做大蛋糕”能力,实现从基本生活保障的生存权利到美好生活向往的发展权利的跨越提升。三是我国农村低收入人口动态监测与帮扶机制亟待完善。当前,我国各地农村低收入人口监测帮扶工作尚处于初步探索阶段,低收入人口的底数和分布状况尚未完全摸清、低收入人口动态监测机制尚未完备、低收入人口救助和帮扶政策尚未健全,必须坚持问题导向,探寻破解之道。
  二、当前我省防返贫动态监测帮扶机制仍需完善
  目前我省将37个脱贫县作为乡村振兴重点帮扶县,全面建立防返贫动态监测帮扶机制,7.3万户、21.6万人纳入监测对象,八成以上已消除风险。全省脱贫人口纯收入达到12902元,增长33.5%,高于全国平均水平16.6个百分点。但在实际工作中存在以下困难和问题。
  一是监测和识别不够准确。低收入人口呈现收入水平低、收入结构单一、收入货币化程度低等特征,因此常态化监测和准确识别低收入人口难度大。具体来看,一方面是低收入人口确定难。当前,低收入人口划定方法不一,仅用个别限定性指标无法全面体现其真实处境。另一方面是统计管理工作协调难。我国对低收入人口分管部门不同,比如脱贫不稳定户、边缘易致贫户由乡村振兴部门统计,低保户由民政部门统计,由于各部门对低收入人口的判定标准不尽相同,容易出现信息不一致等问题,给低收入人口的识别造成困难。
  二是运行机制不够顺畅。主要表现在低收入人口互助机制的非完备性和帮扶工作的非专业性。一方面,非营利性社会组织作为我国社会力量的重要组成部分,在低收入人口帮扶中未能发挥其优势。另一方面,由于低收入人口所面临的困难类型不同、致因不一,导致帮扶工作复杂繁琐,强度较大,需要大量具有专业技能的人力投入。目前,一些低收入人口的帮扶工作人员没有经过专业培训,对低收入的测定方法、帮扶对象的个案工作以及调查方法不够了解,这在很大程度上影响了运行机制的有效发挥。
  三是信息收集准确性不够。对低收入人口实施动态管理和帮扶必须建立在及时、全面收集信息的基础上。由于需要帮扶的低收入人口规模较大,当前信息处理过程主要通过网络平台来完成。而当前分属各部门的数据平台没有有效整合,尚未形成共享数据库,且预警数据交换机制不健全,目前主要采取定期网下人工比对的方式,效率不够高。部分县级以下部门,尤其是村委会在信息收集和实时处理方面能力不足,对农村低收入人口收入的审核缺乏技术手段,通常通过走访、实地察看做出决定,缺乏准确性,尤其是对于流动人口和外出务工人员收入情况难以准确核实。
  三、完善优化农村低收入人口全周期监测帮扶机制的建议
  省第十二次党代会强调“完善农村低收入人口和欠发达地区帮扶机制,实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。”完善共同富裕目标下的农村低收入人口全周期监测帮扶机制迫在眉睫。
  (一)着眼“前端”,从共同富裕的视角厘清农村低收入人口的返贫潜在风险,强化主动发现,切实找准摸清低收入人口底数。一是从多维度审视“共同富裕”视角下农村低收入人口返贫诱因,根据制度政策型返贫、资源环境型返贫、灾祸风险型返贫、能力习惯型返贫、断血式返贫、传递式返贫、转移式返贫等各类返贫现象表征追溯其内在生成诱因,对获取优质公共服务的公平权利、参与行政决策的能力、拥有健康的能力、利用资源的能力等事关个体自我发展的能力权利组合的缺失进行系统研究。二是返贫的发生是在经济、社会、环境、制度等一系列要素共同作用下的动态过程。深入研究分析风险决策失误或风险感知、防范意识不足等因素导致的“累积致贫”、生存空间交叠性与短时风险过载导致的“叠加致贫”、“邻里效应”与贫困陷阱导致的“传染致贫”。三是从返贫现象的发生过程来看,农村低收入人口返贫的形成通常要经历潜伏期、发展、爆发、恢复和消失五个阶段。利用系统论的思想将其解构为空间和时间维度,在空间维度上,返贫表现出不同的地理结构格局;在时间维度上,返贫表现出不同的演替阶段、过程及规律,为监测帮扶决策提供借鉴。
  (二)立足“中端”,强化动态监测,及时预警低收入人口潜在风险。一是明确监测对象。主要是农村低保对象、特困人口、低保边缘家庭、农村易返贫致贫人口、因病因灾因意外事故等刚性支出较大或收入大幅缩减导致基本生活出现严重困难的人口。二是拓展监测内容。共同富裕是人民对美好生活需要的向往,包括保障基本物质生活的生计需要和追求实现稳定可持续增长的发展需要。共同富裕具有让发展成果更多更公平地惠及全体人民的共享性,包括满足农村低收入人口等弱势群体在公共服务设施、医疗养老服务等方面的共享需要。因此,应从生计、发展和共享三个维度开展动态监测。三是优化监测方式。以大数据平台和微信小程序为监测载体,针对当前监测对象重叠不清、线上数据比对滞后、帮扶政策单一等问题,优化“线上数据监测+线下入户调查”的双线监测方式。四是规范监测程序。针对生产性风险信号、消费性风险信号、流通性风险信号、辅助性风险信号等不同类型返贫风险信号进行前置管理、协同管理、触点管理、常态治理。基于信号识别系统的复杂性、风险控制流程的二维性(动态流程和静态流程)、风险关联管理的紧密性,对贫困“再发生”采取“触点管理”,优化“农户自下而上主动申报+部门自上而下筛查预警”的双向监测程序。
  (三)围绕“末端”,强化分层分类帮扶,兜好低收入人口保障底线,完善全周期阻返的监测帮扶机制。一是整合大数据平台,完善“防错”“防漏”监测预警机制。采用异常预警、对象查询、数据分析、预警核实等功能,对易返贫致贫低收入人口进行实时动态预警,实现精准进入。以财产、车辆、房产等为主要衡量依据,采用跨层级、跨地域、跨部门和跨业务的多维比对手段,实现精准退出。二是提高系统运作效率,完善快速响应机制。构建完善“省统筹、市县督、乡镇核、村上报”四级预警网络系统,减少预警信号到干预主体的时间,实现早发现、早干预、早帮扶。通过大数据与信息化提高动态监测的精度和“弱有所扶”的效度,实现从“制度找人”到“数据找人”。三是做好“事前预防、事中帮扶、事后保障”,完善全周期返贫阻断机制。事前预防:建立返贫舆情监测中心,负责农村低收入人口的跟踪监测和识别瞄准,并强化对家庭收入状况、返贫潜在因素和后续帮扶措施的信息提取,严防突发冲击导致返贫。事中帮扶:针对已经发生返贫现象的监测对象,因人因地因贫困类型施策,开展梯度救助工作。事后保障:针对“二(多)次脱贫户”,保证扶持政策的连续性,并保持一段时期的跟踪监测与定期评估。完善责任约束和考核激励制度,建立长效保障机制。四是建立返贫风险预警库,完善分层分类分策梯度救助机制。在深入分析监测对象返贫原因的基础上,采取“缺什么,补什么”的分类分级管理制度,建立返贫风险预警库,跟踪观测、定期评估、动态调整,提前介入,分因分级施策。五是平衡整体与子系统关系,完善闭环管理机制。动态监测预警系统是实时变化、不断迭代升级、提档更新、持续衔接的一个闭环,通过“监测预警-响应帮扶-动态衔接-再次监测”实现完整的闭环管理。六是形成“三位一体”格局,完善多组织响应联动帮扶机制。建立由供体、载体、主体循环均衡联动的可持续发展机制,实现“造血式”阻返。供体实现帮扶资源的可持续供应与利用,避免政策断供、执行偏差与监管缺位;主体实现自我积累和发展能力的提高;载体发挥帮扶资源与主体之间交换媒介作用。

  (作者系湖北省中国特色社会主义理论体系研究中心省社科院分中心研究员)