方世荣　葛　伟

　　党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）对全面推进依法治国进行了战略部署，其中一个重要内容就是“深入推进依法行政，加快建设法治政府”。《决定》提出，“健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论”。《决定》明确要求构建重大行政决策的法定程序，对保证民主决策、科学决策、合法决策，促进法治政府建设具有重要意义。

　　一、《决定》要求构建重大行政决策的法定程序

　　在行政法学的分类上，行政决策是除行政立法和行政执法之外，行政主体针对公共事项所作出的、能直接或间接影响相对人权益的行政行为。行政决策程序则是决策应当遵循的方式、步骤、时间和顺序，也就是行政决策的具体流程。目前我国在行政活动领域，有关行政立法、行政处罚、行政强制以及行政许可等行政行为，国家已分别出台了《行政法规制定程序条例》、《行政处罚法》、《行政强制法》以及《行政许可法》等，通过统一的立法和细致的规定进行了各自程序的规制。但是对于行政决策，特别是重大行政决策尚无全国性统一的程序立法，目前许多地方结合本地情况颁布了一些规定重大行政决策程序的规章，对事关本行政区域内经济社会发展全局、涉及重大民生、对行政相对人权益可能造成重大影响、具有长期性等重大行政决策的作出进行了程序上的规制。但尚未建构完善的行政决策程序制度：一是中央政府及其部门进行重大行政决策尚无程序法可依；二是地方的重大行政决策程序立法很不平衡，有些地方还未作出制度规定，因而无章可循，导致领导者个人拍脑袋决策的现象时有发生；三是已有的规定也不尽统一，标准和要求参差不齐。这些都表明，加快我国重大行政决策法定程序的制度建设不仅十分必要而且极为紧迫。重大行政决策的法律制度化是依法治国、依法行政的一项重要内容。有学者曾指出：“行政决策程序是否法定、决策结果是否能够在民主性与公正性的基础上实现决策结果的科学性，成为判断现代行政决策程序是否合乎公开、公平、公正等现代法治原则之基准。故将政府行政决策、特别是重大行政决策纳入严格的行政程序法制轨道在当前极为必要。”

　　《决定》要求，“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”，从而确定了重大行政决策程序制度的基本框架。这对于建立完善我国重大行政决策法定程序的制度具有重要指导意义，能有效保障重大行政决策活动的规范性、决策过程的正当性以及决策结果的科学合理性。

　　重大行政决策的规范性要求决策程序法律制度化，做到有法可依、有章可循，并具有统一性和稳定性，不能各行其事、朝令夕改、反复无常。为此，必须加强重大行政决策程序的统一立法，为重大行政决策提供完备的程序规范。同时，在程序制度内含的决策机制健全上，要保证重大行政决策过程、内容和结果的正当性、合法性以及科学合理性，这就要求决策建立外在的民主参与机制和内部的集体决策机制，充分听取意见，使决策符合多数人的意愿并协调照顾特殊群体的需求；要求决策建立专家论证机制和风险评估机制，使结果能够获得最大的社会、经济效益，符合客观规律和科学标准，将可能发生的风险降低到最低限度；要求决策建立合法性审查机制，必须符合国家法律、法规以及上位政策的规定，保证权限合法、内容合法、程序合法，并通过相应的责任追究机制来实现权责统一。

　　二、重大行政决策法定程序的五个基本环节

　　《决定》提出了重大行政决策法定程序“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”五个基本环节的构造，是对决策程序的科学总结和合理设置，上述每个环节各有其重要功能，并能形成相互紧密的配合和衔接的有机整体系统。

　　“公众参与”作为重大行政决策程序的首个重要环节，在于确保决策的公正性。这要求决策必须充分尊重和兼顾不同的利益诉求，协调好各种利益关系。因而，重大行政决策实际上也是社会成员各种利益的博弈，决策者只有广泛吸收公众参与决策，通过程序制度的设置方便公众进入决策程序，有效表达利益诉求并充分听取和吸收合理意见才能达成这一目标。同时，公众参与决策过程在纯过程意义上也体现了程序正义，能消除公众对决策者在决策中有单方恣意行为的疑问，使决策过程具有社会公信力。

　　“专家论证”这一环节，主要解决重大行政决策的科学性问题，以保证决策结果符合理性与科学的要求。当代社会，随着科学技术的突飞猛进，各种专业分工越来越细致，决策所涉及的问题在专业技术化方面要求越来越高，任何一个决策者都不可能精通各类专业领域，公众参与虽能弥补决策上的“民主赤字”，但对科学性问题则是力不从心。因此，由具有专门技能、精通特定领域知识的专家提供决策论证，能够有效帮助决策具有科学性。专家论证作为重大行政决策的一个程序环节，当然就发挥了其不可替代的功能。

　　“风险评估”是保障决策结果理性的又一重要环节。一般而言，风险是由于不确定性因素所导致的违背主体价值目标和行为目的的可能性。风险评估一般应由专业性的第三方评估机构通过“风险确定”和“风险评价”来为决策提供风险判断，以便决策能规避风险或降低风险程度。重大行政决策往往涉及对经济发展、社会稳定、生态环境等多方面的影响，其制定与实施可能会产生各类风险。因此，决策过程必须设置专门环节，通过风险评估机制，对重大行政决策可能对社会、政治、经济以及环境等造成的风险进行定性与定量的综合评价，从而为正确决策提供能最大限度防范风险发生或减少风险损害的帮助。

　　“合法性审查”环节旨在确保决策的合法性。行政机关的决策权是一项重大的行政权力，必须遵循依法行政的基本要求。决策程序中的合法性审查机制，通过对决策是否权限合法、内容合法、程序合法等实施审核评判，防止发生违法决策的现象及结果。合法性审查通常由行政机关的法制机构来实施。2010年出台的《国务院关于加强法治政府建设的意见》就已明确将合法性审查确定为重大行政决策的一个必经程序，要求“重大决策事项应当在会前交由法制机构进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不能提交会议讨论、作出决策”。

　　“集体讨论决定”是决策形成的最终环节，主要保证在行政机关决策层内部实行民主决策。在广泛听取公众意见以及专家论证的基础上，决策机关内部还需经集体讨论后最终作出决定。这一民主决策的程序机制与公众参与的程序机制各有重点，公众的民主参与主要是防范行政机关的单方片面决策，集体讨论决定则主要是防范行政机关内部首长个人的专断决策。

　　上述五个程序环节及其机制有着各自的侧重点，并融合了社会公众、咨询专家、风险评估机构、法制审查机构、决策层集体成员的合力，能形成一个相互协同配合的完整程序系统，从而保障重大行政决策的作出符合民主、法治、科学与理性的要求。

　　三、重大行政决策法定程序各环节构建的重点

　　对于构建重大行政决策法定程序的整体制度，我国在国家层面应总结地方有关重大行政决策立法的有益经验，加快重大行政决策的统一立法，对重大行政决策的原则、决策主体、决策权限、决策事项和决策程序等作出全面规定，并加强对法定程序中五个基本环节细化建设，使之具有可操作性。针对目前的现实情况和存在的问题，重大行政决策法定程序的五个基本环节应当各有其构建的重点。

　　（一）拓展社会公众的决策参与权

　　我国目前已建立了社会公众参与行政决策的途径，但参与的实效还有待提高。这主要表现为社会公众虽然能就影响自身权益的决策事项发表意见，但并不能保证其合理意见被行政决策所吸纳，因而在很大程度上只是一种形式意义的意见表达权，尚不构成实质性的决策参与权。对此，必须拓展社会公众决策参与权的内容，增加决策参与权的权能强度。完整而富有实效的决策参与权应当包括以下四个方面，都需要行政决策的程序立法来作出明确规定：

　　1.决策程序的进入权。决策机关启动重大行政决策时，要及时向社会公布，赋予社会公众尤其是有利害关系的对象参与资格，并告知他们明确具体的参与途径和方法，保障他们实现进入决策程序的权利。这包括：（1）应以公众易于知晓、接收的方式公布决策相关信息。向全社会公开征求意见的，要规定应在政府公报、重要报纸、电视等媒体以及政府门户网站上公告发布；采取论证会、座谈会、听证会等形式听取意见的，要求应对参会对象送达会议通知，列明会议时间、地点、议程等。（2）应及时发布启动重大行政决策程序的信息，告知公众参与的起止时限。（3）告知公众参与的具体途径、方法并要求决策机关保障这些途径、方法的通畅性和工作有效性。（4）公布重大行政决策的草案、依据以及相关理由说明，对其中可能涉及公众切身利益的重要条款内容应作出专门提示等。

　　2.决策意见的表达权。决策意见的表达权是决策参与权的重要权能内容，决策机关应当通过各种形式保障社会公众对决策充分发表意见。目前公众行使行政决策意见权，主要有参加听证会、座谈会，通过信函、上网表达意见等方式。对此，立法都要作出明确和详尽的规定。

　　3.决策意见的获回应权。公众享有的决策意见获回应权，要求决策机关对公众意见履行回应说明的义务，这是实现行政决策程序正义的重要手段，能够在决策意见权的基础上递增参与的强度，增强公众决策意见权行使的实效，提升对行政决策的参与水平。这项权利的根本作用是对行政机关处置公众意见的态度和自由裁量权形成控制机制，以实现承载人格尊严、过程公开和结果理性等价值的程序正义。它要求行政机关通过履行回应的义务来体现对公众的参与主体地位和人格尊严的充分尊重；公开对公众意见收集、倾听、处置的基本情况；证明对公众意见的处置决定（无论采纳与否）是经过理性分析和判断的结果而非恣意和专断。但从讲求实效和方便可行考虑，决策机关履行义务的内容也无需事无巨细，可主要对涉及公众重大行政决策意见的重要事项作出回应，其中重点应是与决策内容有利害关系对象的意见、有广泛社会影响的事项和公众特别关注的重要问题，如向社会公布对重大行政决策意见的收集、整理和分类等信息，以使公众充分了解参与意见的整体状况以及决策机关的自身工作，形成双方信息上的对称；对切身利益受决策内容直接影响群体的意见采纳与否说明理由；对决策内容中分歧较大的意见作提示说明，引导公众理性看待各自的意见等。

　　4.合理意见的获采纳权。从合实质理性角度而言，当公众意见在内容上符合一定实体标准时，决策机关就应当采纳而不能随意取舍，因此对采纳公众意见需建立必要的基准，而这类基准应当专门作出规定并在决策的不同程序环节中运用。从合程序理性角度而言，重大行政决策的最终作出应采纳多数人意见，或者采纳各方利害关系人经协商程序达成的合意结果。

　　（二）保障专家论证的独立性与客观性

　　专家论证应以专家的独立性为前提，但现阶段由于参与重大决策的专家一般由决策机关聘请或选择，因此在可能的利益关联假设下，专家论证的独立性可能会受到影响，也削弱了政府决策实施专家论证的公信力。为了保证专家论证结果的独立与客观，目前重要的是改革专家遴选的方式，实现专家选择的公平与公开。为实现这一目的，参与决策程序的论证专家在遴选机制上不应由决策机关单方指定，而应通过建立专家库从中随机挑选，或者由决策机关和与决策有利害关系的社会公众来共同挑选，使遴选出来的专家能最大限度体现客观性与中立性。此外，专家的论证也需要具有独立性和抗辩性。独立性是指专家的论证不能依附于决策主体，决策主体不得干涉或对专家的论证施加各种影响；抗辩性是指专家之间、专家与决策主体之间要有必要的论辩机制，以实现专家论证结果的理性。

　　（三）完善重大行政决策风险评估机制

　　近年来风险评估机制在我国逐步得到重视，在重大行政决策的实践中也得到了大量运用。但从现有的地方立法来看，虽然对重大行政决策风险评估机制已有一些相关规定，但都还较为原则，缺乏对风险评估机制的细化规定，可操作性不强。对此，立法还需要加以完善，使之系统化、具体化。风险评估机制的主要内容应包括：确定风险评估的内容，根据决策涉及的领域合理确定应该要评估的事项；选择风险评估的方法，要针对不同的风险采取相应的定性、定量等评估方法；制定预防风险的措施，完成风险评估后，要制定预防风险的系统措施。同时，保证风险评估机构的独立性也是一项重要工作。现有由决策机关组织评估自身决策的风险，易于使风险评估缺乏严格性或产生偏向。为此，应加以完善，逐步实行第三方评估模式，由地位中立的专业评估机构实施风险评估。此外，现有地方立法规定的风险评估主要集中于社会稳定风险评估，范围还比较狭窄。重大行政决策涉及社会、经济、政治、生态等各个领域，在这些领域都有产生风险的可能性。为提升决策理性的全面性，要拓宽风险评估内容，将经济安全、生态环境等因素也纳入重大行政决策的风险评估范围。

　　（四）强化重大行政决策的合法性审查工作

　　重大行政决策合法性审查机制在我国已经得到推行，但随着依法行政的深入推进，也需要加以强化。这主要包括两个方面：一方面要加强政府法制机构的建设。对于已经建立了法制机构的政府部门，要充实法制工作人员队伍，增加专门的法律人才；而尚未建立法制机构的政府部门，按照《决定》提出的“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用”的要求，应专门设立法律顾问来发挥作用，吸收律师、法学学者等参与对重大行政决策的合法性审查提供相关法律意见。另一方面要提高政府法制机构作为重大行政决策合法性审查机构的地位。合法性审查必须具有严格性和权威性，如果法制机构在合法性审查中仅仅只是本级行政机关下属的办事机构的地位，则不利于有效开展合法性审查工作。从强化法制机构的地位来看，可以考虑赋予其在合法性审查工作上的双重身份：既是本级行政机关的法制工作机构，同时又是上一级行政机关法制机构派出的合法性审查机构，承担对下一级行政机关重大行政决策合法性审查的职能，并对上一级行政机关法制机构负责，从而增强其在实施合法性审查工作中的独立性与权威性。

　　（五）落实重大行政决策集体讨论决定制度

　　在重大行政决策程序中，各级行政机关在制定重大决策时必须要经过领导决策层集体讨论决定，防止个人专断、“一言堂”现象。决策机关在公众参与、专家论证、风险评估以及合法性审查的基础上，经集体讨论作出决策，是贯彻落实民主集中制原则的体现。对此在具体落实上，应当建立协商民主和票决民主制度。协商民主是在充分协商的基础上达成各方的合意，票决民主则是采取少数服从多数的表决方式形成决策结果。

　　重大行政决策集体讨论决定还应与决策问责机制的建立相配套，以实现权责统一。《决定》提出要建立“重大决策终身责任追究制度”和“责任倒查机制”，将决策者终身与决策责任关联在一起，有效促使领导干部慎重决策、按法定程序决策，杜绝发生决策时“拍脑袋决定”，决策失误后“拍屁股走人”的现象。

　　上述五项基本环节的具体设置和机制完善，将充实重大行政决策法定程序的内容，使之有效发挥对重大行政决策的规范作用，促进民主决策、科学决策、合法决策，最大限度降低决策失误风险。■

　　（作者分别系中国行政法学研究会副会长、中南财经政法大学教授、博士生导师，中南财经政法大学博士研究生）

　　责任编辑：曾洁玲