杜海洋

   十堰作为全国首批城市综合管廊建设试点城市，坚持规划先行，完善顶层设计，加强央企合作，创新PPP模式，分步分层推进，形成了“理念先行、政府主导、市场运作、企业联动、系统集成、集约高效、一步到位”的十堰模式，走出了一条“山地城市集约化建设、生态敏感区绿色开发、老工业基地二元管线体系整合”的特色之路。

　　一、坚持规划先行，打造城市综合管廊建设示范样板

　　十堰城市因车而建，先有厂后有市，先生产后生活，先建设后规划，城市基础设施先天不足、历史欠账较多，存在着城市建设管理体制不顺、政企二元、条块分割、多头管理等问题。特别是在城市给水、排水、燃气、热力、电信、电力、广电网络等地下管线方面，分属东风公司和十堰市两套系统。为有效解决城市建设管理短板问题，市委、市政府科学谋划、及时决策，将规范地下管线管理、加快地下管廊建设作为补齐城市建设短板的突破口，率先在全省启动了地下综合管线普查和综合管廊规划编制工作，成功申报成为国家城市综合管廊建设试点城市。

　　按照住建部、财政部关于地下综合管廊试点城市的部署和要求，高标准开展管廊规划设计和施工建设。编制了《十堰市城市地下管线综合规划》《地下综合管廊专项规划》，形成了穿越老城区、连接新城区、覆盖全部建成区的地下综合管廊体系。制定了《十堰市地下综合管廊试点建设实施计划（2015-2017年）》，首期新建横贯东西、辐射南北的管廊21条，共计55.42公里。十堰市地下综合管廊试点项目采用政府和社会资本合作模式进行投资建设运营，项目总投资52.31亿元，其中中央投资9亿元、地方投资3亿元、社会投资6亿元、项目公司融资34.31亿元。市政府授权市管线处与中建三局共同出资成立管廊PPP项目公司，承担管廊投融资、建设、运营、管理等工作，其中市管线处出资3亿元，持股33.33%；社会出资6亿元，持股66.67%。自2015年底首条地下管廊开工建设以来，已启动建设15条，20条管廊完成规划审批，累积开挖沟槽20公里，完成管廊结构14公里，工程将于2017年8月全面完工。十堰地下管廊建设的做法和成效，得到了住建部领导的充分肯定。

　　二、坚持创新发展，积极探索综合管廊建设“十堰模式”

　　（一）创新建管理念，做好结合文章。市委、市政府先后组织有关职能部门赴厦门、广州大学城、深圳前海新区、珠海市横琴新区等先进城市考察学习，召开管廊建设座谈会、研讨会30余次，牢固确立了“规划要前瞻，设计要超前，投资要节省，功能要齐全”等管廊建设理念。在管廊建设工程中，注重打基础、管长远、算大账、算细账，切实做到“六个结合”：即综合管廊规划与城市总体规划相结合，符合城市功能定位和发展方向；项目建设与智慧城市相结合，充分利用大数据整合资源，对城市地下空间进行信息化管理、智能化监控；设计要求与入廊管线单位需求相结合，保证建成即可投入使用；管廊建设与海绵城市相结合，修补城市功能设施，修复城市生态环境；工程施工与市政建设相结合，做到与城市道路、景观、人防工程、老旧城区改造、企业“退二进三”等同规划、同实施，避免重复建设造成浪费；政府投资与社会融资相结合，采取PPP模式吸引社会资本参与，有效解决资金难题。

　　（二）创新保障机制，高效组织实施。成立了由市长任指挥长、21个职能部门和管线单位为成员的指挥部，各城区及有关部门、重点单位成立工作专班，层层建立责任制，形成了市级主导、部门联动、上下配合、高效推进的工作格局。专门抽调20名干部组建了工作专班，为项目建设提供保姆式服务；选派10名专业性强、经验丰富的干部进行现场监督，规范工程计量。出台了《地下综合管廊建设专项资金管理办法》，专门委派会计人员进驻PPP项目公司监管，规范资金拨付工作。建立健全督查问责机制，确保责任目标、责任单位、责任人和问责措施“四落实”。

　　（三）创新投融资机制，激活社会资本。综合管廊建设投资规模巨大，仅仅依靠财政资金远远不够，必须创新投融资机制。在用好用足国家资金和地方配套资金的基础上，深入系统地研究政府与社会资本合作的PPP模式，重点对PPP项目公司股权比例、政府出资方式、投资回报预期、特许经营权收益等进行科学测算，编制完成了地下综合管廊PPP项目实施计划、竞争性磋商文件、项目合同、特许经营协议等系列法律文本。按照财政部《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》等相关规定，采取竞争性磋商的采购方式，先后选择30多家中字头企业参与竞争，围绕项目总体设计方案、管廊体系架构、功能设计、关键技术、实施方案、运营维护等六大重点进行综合评分，最终确定由中国建筑股份有限公司为PPP项目合作方。中国建筑股份有限公司的子公司中建三局与市政府共同出资9亿元，以2∶1的股权比例组建了中建十堰城市管廊建设运营管理有限责任公司。市政府授予PPP项目公司30年特许经营权，与电力、广电、供水等产权单位签订入廊协议，收取管廊空间使用费和运营维护费。同时，以PPP项目公司为主体，积极争取银行低息中长期贷款，为项目建设提供了重要资金保障。

　　（四）创新推进机制，政企联手攻坚。根据全国城市地下综合管廊试点建设工作调度会精神，制定了2017年8月全面完成管廊试点建设任务的工作目标。为保质保量完成工作目标，深入开展百日攻坚行动，整合资源，优化配置，集中力量，落实“政府主导+实力央企+专业咨询服务”工作机制，快速推进管廊建设。市政府领导带队深入项目建设现场，集中解决管廊建设300多个问题； PPP项目公司全面做好资金保障工作，科学、专业、有效推进项目实施；中建三局发挥集团人才技术优势，妥善解决管廊穿越河道、林地隧道施工、交通密集路段等施工难题，按照“24小时作业、全断面满铺”的施工原则，满负荷推进管廊建设。聘请北京大岳咨询公司、上海电器科学研究所，开展全方位的专业化服务，协助市政府制定完善强制入廊、管线入廊管理、收费标准等政策措施。在保证工程质量的前提下，通过开展百日攻坚行动，用2个月时间完成了原计划6个月的施工任务。

　　（五）创新技术运用，保障运营安全。遵循智慧管廊、安全管廊理念，按照“标准先行、平台支撑、应用创新、保障安全”的要求，参照地铁、高速公路信息化管理的经验做法，结合电力、燃气、热力、通信、广播电视等管线使用单位的要求，编制实施了《地下综合管廊PPP项目附属设施工程实施方案》。通过创新设计和建设，构建了基于“物联网、遥感、建筑信息模型、地理信息、大数据分析、一体化融合”的可视化城市综合管廊运营服务平台。通过智能传感技术和三维模型，对管廊设施设备获得信息感知，进行自动控制和联动控制；通过大数据技术，对环境和设备状态进行存储统计、比较分析；通过信息应用技术，对设备运行故障分析、跟踪预警、隐患检测排查；通过机器人技术，激光自主导航，定时定线巡检，及时上传视频、图片信息，减少人员在管廊停留时间，保障管廊运营安全；通过智能监控系统应用，提高工作效率，减少运营成本，提高了管廊运营的信息化、数字化、安全化水平。

　　（六）创新制度集成，完善配套政策。按照副省长曹广晶提出的十堰地下综合管廊努力在全国全省形成示范的要求，积极探索，大胆实践，编制完成了《地下综合管廊设计、建设技术导则》，形成了具有十堰特色的管廊设计风格及标准体系。积极开展《山地城市地下综合管廊综合技术研究与应用》科研攻关，推进建筑业向预制装配型、节能型绿色建筑方向发展。在全面贯彻落实省委、省政府出台的《加强城市地下管线管理的实施意见》等政策的基础上，进一步明确了地下综合管廊施工用表、工程验收程序、验收标准，填补了国内山地城市综合管廊规划设计、施工等方面的技术空白。并结合十堰市情，启动了《地下管线及地下综合管廊管理条例》地方立法工作，出台了建设与运营管理暂行办法、有偿使用收费标准等配套政策，建立健全综合管廊绩效考核办法、进出综合管廊及施工管理等运营管理制度。

　　三、坚持绿色转型，提升城市建设管理水平

　　近两年来，通过城市综合管廊建设的探索实践，激发了整个城市管理和建筑领域的变革与创新，提升了城市功能，推动了经济社会发展。一是补齐了城市建设短板。通过管廊建设，有效解决了城市通病，优化整合了老工业基地管线二元体系，理顺了管理体制机制，充分发挥了综合管廊的整体效益。二是扩大了有效投资。十堰作为南水北调中线核心水源区，承担着保生态、保水质、保发展、保民生等历史重任，建设资金短缺是我市面临的最大难题。通过PPP模式有效运作，以9亿元的中央投资和3亿元的地方投资，成功撬动社会投资40多亿元。随着在污水、垃圾治理等领域PPP模式的推广应用，将有效扩大投资、极大缓解财政压力。三是推动了建筑建材行业转型升级。在推进管廊项目建设过程中，采取优先使用本地“机械装备+建材+劳务班组+N”等措施，不仅节约了成本，创造了大量就业岗位，而且带动了建筑建材行业的复苏，加快了淘汰落后产能、转型升级步伐。四是夯实了“智慧城市”创建基础。随着地下综合管廊4座控制中心的建设，智能装备、自动控制、信息集成、大数据等一大批新技术的推广运用，为创建智慧城市积累了经验、奠定了基础。五是催生了绿色建筑工业。开展地下综合管廊试点城市建设以来，城投公司与杭萧钢构公司、华林集团等知名企业开展战略合作，投资新建了百亿元产值的绿色装配式建筑产业园，有力促进了建筑行业的工业化、智能化、绿色化发展。在这项试点建设中，我们有三点体会：

　　（一）领导重视、高位推进是前提。成功申报地下综合管廊建设试点城市后，市委、市政府敏锐意识到，这是一次借风扬帆、补齐城建短板、全面提升城市建设管理水平的重大机遇。在试点推进和建设过程中，市委、市政府主要领导高度重视，强力推进，亲自踏勘现场，积极进京赴省争取支持，始终把地下综合管廊建设作为事关城市长远发展的重大工程紧抓不放。紧紧围绕打造百年工程目标，集中开展百日攻坚专项行动，及时解决困难问题，形成了目标明确、责任倒逼、高效推进、合力攻坚的工作格局。

　　（二）前瞻规划、科学布局是关键。城市地下管廊作为宝贵空间资源，是保障城市正常运行的重要基础设施和“生命线”，必须统一规划、同步建设、集成管理，破除多头规划、分批建设、管理混乱等弊端。十堰围绕新型城镇化和现代化城市建设的要求，坚持规划先行，加强顶层设计，明确质量标准，完善技术规范，积极有序推进，与创建智慧城市紧密衔接，集成运用各类新技术、新材料，促进了城市功能的大提升、大完善。

　　（三）创新机制、破解难题是根本。地下综合管廊建设是一项庞大的系统工程，涉及政府、企业、市民等众多主体，涉及供水、排水、供电、燃气、通信、广电等多个部门，事关城市集约高效安全发展。十堰积极理顺老工业基地政企二元管线体系，大力推行PPP合作模式，打造利益共同体，创新管理体制机制，不断破解融资难、技术难、施工难等各类难题。通过政府主导、市场运作、企业联动、系统集成等有效举措，整合资源、集中力量、优化配置，实现了优势互补、风险共担、利益共享，促进了城市建设管理水平的全面提升。■

　　（作者系中共十堰市委常委、市纪委书记）