——鄂州市推进行政事业性国有资产管理改革调查

　　                                                                                                                       省委政研室（省改革办）调研组

　　行政事业性国有资产既是国有资产的重要组成部分，又是保障国家政权运行和公共事业发展的物质平台，也是政府提供公共服务的有效载体。长期以来，行政事业单位国有资产不论在产权管理，还是在监管运营及使用效益上都存在一些问题。如何更有效地管好、用好行政事业性国有资产？鄂州市从盘活国有资产入手，大力推进行政事业性国有资产管理运营市场化改革，着力提升国有资产配置和使用效率，走出了一条行政事业性国资管理的新路。

　　一、激活“冬眠”的资产

　　一直以来，鄂州市和全国大多数地方一样，在行政事业单位资产管理上实行政府所有和监管，单位占有、使用的管理体制。虽然行政事业单位国有资产名义上是政府所有，但实际上是各个单位及其下属机构占有产权并行使资产的控制权，存在资产管理混乱、效益低下等问题，导致大量国有资产闲置和国有资产收益流失。近年来，随着城市建设和重大项目推进步伐的加快，政府平台融资能力薄弱与大量行政事业单位国有资产“沉睡”的矛盾日益凸显。针对这一现状，鄂州市从2013年11月启动行政事业单位国有资产管理和运营改革，建立“政府授权、集中管理、市场运营”的政府资产管理新模式，以市场化手段激活行政事业性国有资产。

　　（一）归集变性，激活国有资产市场权能。行政事业单位国有资产的非经营性属性，使得国有资产不得用于生产经营活动，成为国有资产市场化改革的第一道障碍。鄂州市按照“统一清理，先易后难，分步实施”的原则，在全面完成清核财账的基础上，分期分批开展资产归集、非经营性资产转经营性资产工作，确保改革顺利稳妥推进。一是全面摸清资产情况。全面调查市直国有资产状况，确定资产归集范围，明确完成除学校、医院、军事单位、公检法单位、省“垂管”单位之外的市直党政群机关、全额拨款事业单位所有国有资产的归集，及时进行产权登记发证工作，为改革工作打下坚实基础。二是分类推进资产归集。区分资产性质，按工作难易、复杂程度，将各单位资产分期分批归集于市国资局管理。先移交市直行政机关和全额拨款事业单位的资产，后移交差额拨款和自收自支单位的资产；先移交经营性资产，后移交非经营性资产；先移交产权清晰、资料完整的资产，后移交其他资产。三是分批开展资产变性。通过行政事业性资产土地使用性质由划拨用地转变为出让用地，房产由行政事业单位所有转变为经营公司所有，实现国有资产由非经营性资产变性为经营性资产。按难易程度，先完成第一批22家“两证”（房产证、土地证）齐全的党群机关单位资产直接变性过户工作；再完成第二批“两证”不齐全的31家“一证”或无证单位资产变性工作；最后完成第三批市直党群机关单位以及工商、质监等即将下放管理的“垂管”单位资产归集、变性工作。对于“两证”不齐全的单位，按照“先上车，后补票”的精神先行办理“两证”，并督促相关单位在规定的时间内补齐办理证件所缺少的各种手续和资料。

　　（二）集中管理，扩展市场配置资源空间。行政事业单位条块分割、各自为政，“我的地盘我做主”，一方面造成大量行政资源的闲置和浪费，另一方面，各家自主经营，滋生了“小金库”和腐败现象。鄂州市在改革过程中，通过对全市市直机关单位办公用房进行清理整改腾退、统一调配优化、集中管理使用，促进资产管理使用规范化、高效化，为市场化改革提供了资源空间。一是开展办公用房清理整改。组织专班对市直机关办公用房集中开展了两轮清理整改，切实做到“不走过场、不流于形式、不漏单位”，摸清全市141家市直单位办公用房的腾退、供需、出租出借等方面基本情况，为改革工作打下坚实基础。目前，市直单位应腾退办公用房面积30751平方米，已腾退面积26709平方米，腾退率86.85%，另有9家单位办公用房可供调剂使用。二是开展办公用房集中调剂。根据各单位职能配置、内设机构和人员编制情况，科学核定单位办公用房标准，对需要调配办公用房的单位进行统筹安排，集中调剂，实现办公资源的优化配置。三是推进市直单位办公用房使用管理统一化。按照所有权与使用权分离、优先满足系统集中办公的原则，按照“统一申报办公用房面积、统一核定办公用房、统一调剂办公用房、统一管理办公用房”的思路，对闲置或多余面积在300平方米以上单位的办公用房进行统一调剂使用，努力实现“三大转变”：变无偿使用为有偿使用、变自建自用为统建统配、变分散管理为集中统一管理。

　　（三）授权经营，搭建国有资产经营平台。按照“政企分开、经管分离、政府授权、集中管理、市场运营”的要求，搭建“政府—国资局—资产运营公司”管理架构，鄂州市将行政事业单位国有资产授权给资产运营公司管理经营，确保国有资产保值增值。为提升国有资产经营规模效益，锁定国有资产经营风险，鄂州市政府从本地实际出发，组建了专业化的国有资产经营公司——鄂州市昌达资产经营公司，授权该公司为市政府资产首席运营商，市直行政事业单位国有资产变性过户给该公司集中管理运营。在授权范围内，该公司按照现代企业制度模式，对国有资产进行市场化运作，开展抵押融资、委托贷款、担保贷款、直接投资等经营活动。同时，为营造充满活力、公平竞争的资产经营环境，激发国有资产经营动力和活力，提升国有资产经营效益，按照“有进有退”的原则，适度引进新的国有资产经营主体，将部分资产交由市交通建设投资公司经营管理，切实提升国有资产的运营效率。

　　（四）市场运营，推动国有资产融资升值。国有资产经营公司按照市场规律开展经营活动，在保证国有资产运营安全的前提下，以市场化运作的方式，最大限度提升国有资产的使用效率和市场价值。通过办公用房调剂优化使用，做大国有资产存量，增强国有资产运营平台融资能力，为鄂州市沿江滨湖新区开放开发提供资金支撑。一是做大国有资产存量。进行办公用房调剂使用，将分散在市中心办公的部分单位，通过采取房产置换的办法，逐步实现集中办公，将腾出的黄金地段房地产作为政府融资平台融资资产或进行商业综合开发，全面释放国有资产的市场价值。二是开展市直行政事业单位办公用房租赁试点。对市直行政事业单位办公用房实行租赁制度，严格规范办公用房使用标准，标准范围以内的由财政支付，超标准部分单位自筹缴纳，通过办公用房租赁改革，既实现了行政事业单位资产管理使用规范化、高效化，又为资产经营公司经营融资提供了现金流。三是开展新区建设投融资。国有资产经营公司通过与市内各大金融机构进行融资合作，以入股为主要形式，与投资鄂州市的企业合资成立项目公司，推动沿江滨湖新区开发。

　　二、一举多得的成效

　　鄂州市通过对行政事业单位国有资产管理和运营的改革，使原本“分散”的国有土地、房屋变成“集中”管理的国有资产；使原本“固化”的资产账务变成“流动”的金融资本；使原本沉睡的“死”资产变成充满活力的“活”资本，增强了国有资产的“造血”功能，为该市在新一轮经济发展周期中赢得主动、抢得先机增添了“新引擎”。

　　（一）实现了资产集中监管。鄂州市通过对原来分散在各单位的非经营性资产实行资产归集变性工作，摸清了市直行政事业单位国有资产家底。截至目前，第一批“两证”齐全的22家单位的资产变性过户工作已经完成，过户土地证52本（面积138795平方米），过户房产证48本（面积48551.23平方米），房产及土地市场预估值约5.1亿元；第二批36家“一证”或“无证”单位补办资产权证及变性过户工作进展较快，目前已完成35本土地证（面积95565.46平方米）、40本房产证（面积162046.06平方米）的办证工作，土地房产的市场预估值为7.5亿元；第三批党群社团单位的资产归集工作已经展开，经初步统计，第三批20家单位的土地面积229919平方米，房产面积73864平方米，市场预估值8.5亿元。在摸清全市国有行政事业性资产现状的基础上，鄂州市对原来分散在各单位的经营性资产实行统一租赁监管，从操作层面上解决了在资产处置、受益分配中部门自行其是，决策不公开、不透明的问题，有效遏制了资产流失，实现了收益最大化，促进了国有资产的保值增值。目前，鄂州市机关事务管理局按照优先满足系统集中办公的要求，提出了部分单位办公用房调剂方案，年底前可以完成调剂工作，明年市昌达公司可以对全市机关办公用房正式实行租赁经营。

　　（二）增强了政府融资能力。只有盘活国有资产，使国有资产“活”起来，才能最大限度地保值增值。一是利用市场化手段激活存量资产。目前，鄂州市昌达公司已接收第一批、第二批共计87本土地证和88本房产证。与此同时，对具备抵押价值的资产进行评估。从今年3月份开始，昌达公司与省市工行指定的永业行评估公司一起对接收的土地、房产逐一进行了实地勘察和评估。永业行评估公司对移交资产出具了正式评估报告，共清理出证件齐全、具有抵押价值的资产21处，总评估价值为2.46亿元。二是利用资本经营手段提升政府投融资能力。目前，鄂州市昌达资产经营公司已向市农行、建行等金融机构融资1800万元，投资入股鄂旅投红莲湖新区投资开发公司；与市工行首批6000万元资产融资方案已通过工行最终审批，用于投资入股中核鄂城新区联合投资公司。通过国有资产经营平台融资，为鄂州市七大新区建设开发提供了亟需的资金支持，有力地推动了鄂州市沿江滨湖新区开放开发和新型城镇化建设。

　　（三）促进了党风廉政建设。在传统管理体制下，资产所有权的虚置使得资产使用权无限扩大并缺乏监督，极易滋生违法违纪问题。今年8月，鄂州市委、市政府组织讨论并通过了《鄂州市直机关办公用房管理办法（（讨论稿）》，市清理办公用房工作领导小组专门印发了《关于对未按规定清理腾退办公用房的单位实行限期整改的通知》，要求尚未整改到位的相关单位完成整改。与此同时，成立了由副县级领导干部带队的督查组，开展专项督查活动，确保超面积办公用房清退工作按期落实到位。通过统一管理和市场化运营行政事业性国有资产，清收、关闭各行政事业单位的“自留地”和“小金库”，从而避免了行政事业性国有资产及其收益的流失，铲除了行政事业单位滋生腐败的土壤。

　　三、生动鲜活的启示

　　党的十八届三中全会《决定》指出，要“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制”。鄂州市运用市场化手段激活行政事业性国有资产市场权能，为探索行政事业性国有资产管理体制改革提供了诸多新鲜、宝贵的启示。

　　（一）改革要坚持树立市场理念，由市场决定取舍。经济发展离不开资源配置。市场经济借助供求、价格、竞争等机制杠杆，把有限的人、财、物以最优化的方式分配到社会生产的各个领域，快速满足千姿百态的需求，实现效率提高和财富增进。鄂州市一方面针对行政事业单位国有资产管理使用中存在的分散占用、过度配置、苦乐不均等问题，坚持树立市场化理念，对各行政事业单位实行商品化、市场化供应，货币化结算制度，各单位要向昌达公司支付租金，再辅之以逐步规范统一各单位人均办公面积，逐步收回超出标准部分的办公场所、重新调剂分配等后续手段。尽管单位支付的租金来自财政预算，但却可以由此逐步建立一种新的经济关系和付费意识以及完整计算政府的运行成本。另一方面，针对政府投融资平台资产规模小、融资能力不足的状况，昌达公司以鄂州市集中起来的市直行政事业性存量资产为基础，构筑起一个更大的新型城市建设投融资操作平台，探索出支持城市建设项目的融资新模式，使长期闲置、沉淀的国有“死资产”变成“活资本”，使行政事业性国有资产焕发出新的生机和活力。

　　（二）改革要从解放思想做起，勇于探索实践。解放思想是全面深化改革的“总开关”。没有思想的先导，就不会有行动的跟进；思想上能否破冰，直接决定着行动上能否突围。鄂州市在推行这项改革的初始阶段，在资产变更、产权移交、融资担保等方面遇到相当大的阻力。比如，部分单位依然存在行政干预经济，不愿移交整层连片或临街优质办公用房，一些部门守着新建办公大楼不愿放手。再如，部分金融机构因国有资产的最终处置权在政府手中，为规避风险，而不愿为昌达公司提供融资担保服务，等等。鄂州市委书记李兵坦陈，在这个过程中遇到不少阻力，许多人怕资产流失，怕政府债务转嫁，本质上都是在观念上对市场的惧怕。针对这一情况，鄂州市委、市政府下决心将这项改革任务纳入全面深化改革的重点工作，列入全市综合示范改革的主要内容，多次召开市委专题办公会和市长办公会，解决改革中遇到的困难和问题，有力地推动了改革。市政府成立专门领导小组，具体负责改革的组织领导、统筹协调和检查督办等工作。各相关职能部门破除思想观念的障碍，积极配合改革，在依法依规的基础上，开辟绿色通道，促进了国有资产归集、变性、过户工作的稳步开展，进一步加快了改革的进程。截至目前，鄂州市已完成141家单位资产的清理汇总，预计可归集资产总额达28亿元，并通过市场化融资，投入到相应新区的建设中。

　　（三）改革要在提升效率的基础上，更加注重公平正义。坚持市场化改革方向，就要在改革中充分发挥社会主义优势，消除不完善因素，寻求改革的“最大公约数”，让改革发展成果惠及全体人民，避免“权难制衡，利难共享，人难出头”。鄂州市通过此项改革，达到了两个目的。一是提高了资产的使用效益。通过建立“归集变性、集中管理、授权经营、市场运营”的政府资产管理新模式，做大国有资产存量，同时采取办公用房租赁和开展新区建设投融资等方式，激活“冬眠”的资产，提高了资产的利用率和政府的融资能力。二是促进了社会公平正义。一方面，通过把国有资产全部收归国有企业公司，实行集约化、规模化、市场化运营，在此基础上逐步规范统一各单位人均办公面积，较好地解决了部门单位之间对资产占有使用上的不均衡问题；另一方面，以巨额存量国有资产为基础，构筑政府投融资操作平台，利用资产的保值增值谋取更大的发展能力、筹集更多的发展资金，进而为增进公平正义提供更坚实的物质基础。

　　（四）改革要规范制度运行，探索建立长效机制。改革是发展的强大动力，是促进发展成本最低、动力最足、效果最持久的方式。推进行政事业性国有资产管理改革是一项长期的战略任务，不可能一蹴而就。如何破解资产保值增值与运营风险之间的矛盾、如何化解资产的经营权与处置权相分离的问题、如何让资产公司既发挥投融资平台功能又不破坏其独立自主经营权、如何从顶层设计上破解国有资产融资障碍……解决这些问题，需要我们继续推动改革，特别是金融体制机制等改革的配套工作要跟上。如果没有制度上的规范、机制上的创新，就不可能解决深层次的矛盾和问题，已经取得的成果也可能丧失。改革成败的关键就在于通过体制机制创新，建立“容错机制”、形成“开门改革”的氛围，让改革第一线的实践者真正享受到改革配套与跟进保障政策，对改革创新主体给予激励，赋予他们敢闯敢试的勇气，唯有如此，才能真正为全面深化改革汇聚起各方面的正能量。■

　　调研组成员：

　　赵凌云　肖玉明　陈宏斌　张　利　姜晓晓

　　责任编辑：刘　海