——解读《湖北省全面深化改革促进条例》

　　                                                                                                                                 沈改轩

　　2016年1月13日，湖北省十二届人大常委会第十九次会议审议通过了《湖北省全面深化改革促进条例》（以下简称《条例》），将于2016年3月1日起施行。省委书记、省人大常委会主任李鸿忠指出：条例的颁布实施，必将有利于营造崇尚成功、宽容失败的改革氛围，进一步激励和保护改革者，加快体制机制创新，增强改革发展动力和创新创业活力，为全省全面深化改革提供坚实的法制保障。

　　一、重大意义

　　《条例》的颁布实施，是我省改革与法治双轨推进的重要成果，是促进湖北省全面深化改革跻身前列的重要举措，是实现湖北“十三五”奋斗目标的重要保障，具有重大而深远的意义。

　　一是有利于促进改革。习近平总书记强调：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”制定《条例》的根本目的，就是以法治促进改革。改革要依法推进，要用法律引领、规范、促进改革工作。同时，立法工作也要主动适应全面深化改革的需要，加强改革立法。

　　二是有利于激励改革者。改革步入深水区，啃的是硬骨头，打的是攻坚战。推进改革的矛盾越大，问题越多，越要攻坚克难、勇往直前。同时，越要营造良好的环境鼓励支持和保护改革者。出台《条例》就是要用法律法规保护改革者、激励改革者、鞭策改革者勇往直前、担难担责。

　　三是有利于破解改革难题。当前，我省改革推进气势如虹、蹄疾步稳，但还存在着实劲不够、深度不够、具体化不够、狠劲不够的问题，一些地方出现了不敢改、不肯改、不想改、改不到位等问题。有的领导干部把遵守纪律规矩与改革对立起来，但求无过，不求有功，在改革推进上不作为、慢作为。这些问题严重阻碍我省改革的顺利前行。出台《条例》，就是针对这些问题，对症下药、靶向治疗，把改革的责任上升到法律层面，促进各级领导干部直面和破解改革难题。

　　四是有利于规范改革工作。改革是走前人没有走过的路，需要摸着石头过河，但摸着石头过河也是有规则的，要按照已经认识的规律来办，而不是脚踩西瓜皮，滑到哪里算哪里。这就是既要大胆探索、勇于过河，也要遵从规律、规范运行。出台《条例》，就是要用法规来明确各级全面深化改革领导机构、政府及各单位改革的责任，形成强大合力；就是要从法规层面上规范改革的基本事项，让改革在制度的轨道上健康运行。

　　二、指导思想

　　为了认真贯彻落实党的十八届三中、四中、五中全会和习近平总书记关于改革的系列重要讲话精神，切实在法治轨道上推进我省全面深化改革，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据，按照党中央和省委关于全面深化改革的总体部署和要求，立足湖北实际，坚持问题导向、需求导向，把立法的重点和着力点放在对改革的促进上，加强对改革促进工作的制度设计，明确当前和今后一段时期省全面深化改革的指导思想、基本原则、目标任务和总体要求，明确各级国家机关、人民团体、企业事业组织在改革中的工作职责，规范改革的决策与实施程序，建立对改革者的保障激励机制，对改革工作的监督考核机制、容错免责机制、纠偏机制和责任追究机制，力求从制度设计上解决当前一些地方和单位在改革推进中的问题，营造勇于改革、鼓励创新、崇尚成功、允许试错、宽容失败的良好社会氛围，增强改革发展动力和创业创新活力，全面推进“五个湖北”建设，提供法制保障。

　　三、立法过程

　　一是认真领会立法意图，准确定位《条例》功能。2014年，省改革办赴深圳学习考察归来，提出制定改革创新促进条例的建议。2015年初，省全面深化改革领导小组决定制定《湖北省全面深化改革促进条例》，省人大工作机制创新专项领导小组负责实施完成。省人大常委会把制定《条例》作为全年立法的重中之重，放在人大创新工作的第一位置，认为应当站在协调推进“四个全面”战略布局和推进地方治理体系和治理能力现代化的高度来谋篇布局。确定“湖北省全面深化改革促进条例”这样的主题，使立法的目的明确、范围精准，突出了“四个全面”布局下的“全面深化改革”立法，避免与其他相关条例内容的重复，使主题更鲜明、内容更集中、针对性更强。

　　二是加强组织领导，“三结合”组建工作专班。李鸿忠同志高度重视《条例》制定工作，一直拿在手上抓，提出了许多重要意见。2015年4月底，成立了以省人大常委会党组副书记、副主任、省人大工作机制创新专项领导小组组长赵斌为组长的《条例》起草领导协调小组，起草领导协调小组下设工作专班，具体负责《条例》的起草工作。按照《条例》制定工作方案，领导协调小组和工作专班采取“三结合”的方式，由立法工作者、改革工作者和专家学者组成。在《条例》的起草方式上，采取了省直有关单位提出立法需求与工作专班研究提出《条例》大纲，工作专班起草《条例》草稿与委托专家学者提出专家建议稿同步进行的方式。

　　三是广泛征求意见，省内外进行立法调研。省人大常委会坚持开门立法，广泛听取各方面意见。省人大常委会党组书记、常务副主任李春明主持召开了省、武汉市直有关单位负责人和专家参加的调研座谈会，听取意见和建议。省人大常委会副主任赵斌、王建鸣分别率调研组赴省内外进行了立法调研。省人大常委会主要领导多次召开专题会议，听取《条例》制定工作情况的汇报，提出指导意见。常委会采取书面征求意见、实地调研、将草案全文在网上公布并印发全体省人大代表、召开立法中评估会等多种方式，广泛征求各方面的意见和建议。

　　四是蹄疾步稳，扎实推进“二审三通过”。去年5月底，工作专班和省改革办分别提出了《条例》大纲及草稿。6月底，省社科院提交了专家建议稿。8月底，省人大常委会主任会议研究并提出了议案和《条例》草案。9月初，省人大常委会党组和省人大工作机制创新专项领导小组分别专门就《条例》草案前期起草工作情况向省委和省深改组进行了书面汇报。9月下旬，省人大常委会会议对《条例》草案进行了一次审议。11月中旬，省委常委会对《条例》草案进行了审议，省人大常委会党组根据省委常委会意见作了进一步修改。11月下旬，省人大常委会会议对草案二审稿进行了第二次审议。会后，工作专班根据审议意见再次进行了认真修改。今年元月13日省人大常委会会议表决高票通过。

　　四、创新亮点

　　《条例》共八章、三十九条，从目标任务、工作职责、决策与实施程序、保障与激励机制、监督与考核机制、法律责任等方面作了全面规定。

　　一是聚焦“促进改革”主题。改革促进条例，主题是促进，核心是促进。制定《条例》主要是从人大的角度、从法治的角度来促进和推动改革，这是《条例》的出发点、落脚点和立足点。《条例》围绕引领、推动、规范、保障八个字展开，对经济、政治、文化、社会、生态文明等五大体制的改革作出了原则性、方向性规定，力求体现湖北特色，兼顾法规的稳定性和前瞻性，为基层改革探索预留空间。《条例》建立了对改革者的保障激励机制，对改革工作的监督考核机制、容错免责机制、纠偏机制和责任追究机制，力求从制度设计上夯实改革的基础，鼓励全社会关心改革、参与改革、支持改革，营造勇于改革、敢于创新、崇尚成功、允许试错、宽容失败的社会氛围。

　　二是健全组织领导机制。《条例》从法律层面明确了省全面深化改革领导机构、专项领导机构的领导职责，市、州全面深化改革领导机构以及县（市、区）有关机构的领导职责，规定了县级以上地方各级人大及其常委会、人民政府及其部门、人民法院和人民检察院等各改革主体以及相关公职人员的改革职责。全面深化改革领导机构对改革负有总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实和考核评价等职责，在《条例》的实施中处于主体地位。作出这样的规定，将软性的统筹协调通过立法变为硬性的法律规定，有利于全面深化改革领导机构依法履职，有利于改革决策实施和改革工作的持续推进，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。

　　三是规范决策实施机制。《条例》既对改革决策与实施的一般程序作了规定，又对涉及改革发展全局、社会公众利益的重大改革事项，以及涉及跨地区、跨部门、跨领域或者重大利益关系调整的改革事项的决策与实施程序，作出了特别规定。同时，对改革规划、计划与方案的制定和备案，改革过程中的沟通协商机制，建立健全改革决策咨询制度，畅通公众参与改革渠道，改革过程中的先行先试和鼓励基层差别化探索，改革决策的实施程序和实施效果的评估，以及改革方法和规律的探索、改革工作制度的建立健全等全过程，作了详细规定，通过立法划定改革的边界，在法治下推进改革，使改革全过程有章可循。

　　四是建立保障激励机制。《条例》明确规定建立立法和改革决策相衔接机制，保证重大改革于法有据；推进机构职能法定化、适时推进机构改革；县级以上政府及其部门建立健全清单化管理制度，推行权力清单、责任清单、市场准入负面清单和涉企收费目录清单及网上统一审批平台；建立健全依法维权和化解纠纷机制以及信访澄清保护机制等内容。在改革的激励机制方面，《条例》从改革信息发布、改革举措宣传、舆论引导、干部人事制度改革和建立健全人才培养、引进、使用、评价、激励、服务机制，以及改革奖励机制等方面作了明确具体的规定。《条例》规定设立湖北改革奖，这是湖北改革最高奖励，是对改革者的重大激励，必将极大地调动全省改革者的积极性和创造力。

　　五是强化监督考核机制。《条例》对加强改革工作中的监督与考核机制作出具体规定，明确了监督的主体、重点、途径和要求，以及人大监督与社会监督等方式，并规定建立举报、投诉平台。《条例》还明确了改革考核的主体，以及考核的方式、重点内容和考核结果的运用，将改革工作纳入地方和单位年度目标考核内容，通过建立健全监督与考核机制，加强对改革的管控，建立改革考核导向机制，从而推动各项改革决策部署落地生根、取得实效。

　　六是突出免责纠偏机制。《条例》规定了相应的免责、纠偏、追责情形，这是改革推进的难点和社会关注的焦点，这让我们有了改革责任追究和容错免责的法律依据。《条例》规定，对有关单位的改革工作存在明显偏离改革预期目标、方向等情形的，有关方面应当责令其予以纠正；必要时，可以要求其停止有关改革工作。对国家工作人员在改革工作中存在超越法定权限，滥用职权，抵制、阻挠、延误改革，或者拒不执行改革决定等行为的，有关方面应当责令其予以改正，并根据情节轻重，给予批评教育、处分或者依法追究其责任。对改革工作未达到预期效果或者已造成一定负面影响和损失，但改革方案的制定和实施不违反法律、法规有关规定等情形的，有关方面对有关单位和个人不作负面评价，不追究有关人员的责任。同时，《条例》规定，因法律、法规的修改或者国家政策调整等原因，导致改革工作未达到预期效果或者造成一定负面影响和损失的，不追究有关人员的责任。力求通过立法建立“容错护幼不赦罪”的机制，营造勇于改革、敢于创新、允许试错、宽容失败的社会氛围，切实从根本上解决改革者的后顾之忧，有力推动改革向前发展。■

　　【作者单位：中共湖北省委政研室（省改革办）】