冯俏彬

　　财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）共提出336项改革任务，其中财政部门作为牵头单位的有76项，作为参加单位的有129项，财税改革的重要性由此可见一斑。2014年6月30日，中共中央政治局审定通过了《深化财税体制改革总体方案》，明确了财税改革的时间表与路线图，2016年将完成重大工作与任务，2020年基本建立现代财政制度。

　　财政作为配置公共资源的核心制度安排，体现着政府与市场、政府与社会、中央与地方政府之间三大重要关系，涉及经济、政治、文化、社会、生态文明等各个方面，对所有与公共资金相关的主体、行为都将产生重要影响，与各级政府、所有政府部门更是密切相关。因此，需要加强对新一轮财税改革的认识，把握财税未来的趋势性变革。

　　所有政府收入将纳入预算管理，部门财力成为“过去时”。由于种种原因，目前我国各级政府的一些部门还掌握着形形色色的公共资金，如各类行政事业性收费、罚没收入、押金、土地出让金、国有资本经营收入、国有资源转让收入、各类基金等。这些资金虽然大部分已经被纳入“收支两条线”管理，但总的来讲，其“部门”特色是客观存在的。根据《决定》精神和新修订的《预算法》，未来财政将设立“四本预算”，即一般公共预算、社会保障预算、国有资本经营预算和政府性基金预算，绝大部分现在由部门掌握的收入都将陆续纳入预算管理，即使不在这四本预算之内的一些特殊收入——如住房公积金——也将逐渐走向管理规范化和信息公开化。更重要的是，这些资金将与相应的执收执罚部门完全脱离联系，各部门不可能继续保有对这些资金的实际支配权，所需要支出缺口将转由公共财政体系提供。

　　编制中长期预算将成为常态，部门工作计划性大大提升。过去和当前，我国预算管理执行的是“一年预算、预算一年”。这种管理方式不仅给年终突击花钱提供了口实，而且不利于各部门制定、实施中长期工作计划和政策目标，影响了政府部门的工作绩效。对此，《决定》提出要建立跨年度中期预算，在财政部门的大力推动下，中期预算要于2015年进入实施阶段。这意味着，今后各部门要制定至少3年期的计划与政策，并合理分解到各个年度，进而据此向财政部门提出预算申请。这对各个部门的工作方式、工作安排、资金使用管理方式将产生重大影响，促使各部门加强相关政策研究、趋势预测，进一步提高工作的科学性与计划性。

　　绩效预算从局部走向全面，财政审计与问责从弱到强。跨年度预算管理之下，必然会同时赋予各部门一定的资金调剂权，在满足一定条件的情况下，“打酱油的钱可以用于打醋”。但与此同时，绩效预算将从局部走向全面，一方面所有的项目资金都将被纳入绩效管理，另一方面绩效管理的主体将由财政部门更多地转向各部门自身，后者要提出本部门的绩效管理目标、实施路径以及绩效评估的具体方法等，管理责任较以往有所加重。另外，绩效结果将在更大范围内使用，比如与下一周期的预算申请相联动，不排除在某种时期会向社会公开各政府部门的绩效信息。根据国务院批转的财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》的要求，以后各部门每年都要向财政部门提交财务报告，并接受审计、公开信息并对不良管理承担责任，审计部门也已调整了内设机构以应对未来加大财政审计的需要。因此，未来一个时期，各部门将面临经常性、严格的财政审计，对审计中发现的违纪、违法问题，也很难止于现在的“点到即止”，财政问责系列制度将陆续走上前台。

　　税收增长有所放缓，但不会出现“断崖式”下降。随着我国经济进入新常态，税收的增长速度将有所下降，以往那种每年10%～20%的高增长将成为过去时。但是，综合考虑我国经济的成长韧性与税收征管方面的巨大空间，税收收入并不会出现“断崖式”下降，5%～8%的年增长率仍然是可以预期的。随着对各类费与基金的清理归并，税收收入在地方政府收入结构中的比重将明显上升。

　　税收制度将进行结构性调整，间接税下降，直接税上升。新一轮财税改革下，税收方面的重大变化将主要体现在税制结构性调整上面。调整的方向有两个，一是降低间接税比重、增加直接税比重，二是将主要从生产经营等“前端”环节征税转向收入、消费、财富等“后端”环节征收。具体而言，“营改增”将于2015年全面完成，此后营业税将彻底退出历史舞台，有“中性税”“良税”之称的增值税将承担扛鼎重任。消费税将进行重大调整，除了征收范围之外，征收环节将由生产、进口改为零售环节征收。致力于保护生态、促进节能减排的环境税将于2017年出台。如果立法进展顺利，房地产税将在2017年面世。个人所得税将进一步改革，但绝不会再走提高起征点的路子，而是向“广覆盖”“较低税率”和“以家庭为计征单位”的方向变化。遗产与赠予税一直不受待见，但综合各方面的情况看，其开征只是时间与方式问题。

　　税收管理将更加重视个人，税收优惠受到严格管控。长期以来，我国的税收征管制度主要是针对企事业单位的，对于个人的税收管理很弱。根据已经修订的《税收征管法》，未来对于个人的税收征管将从小到大、从弱到强逐渐展开。个人将有终身税号，所有的收入与纳税信息都将在此归集。个人还将形成完整的纳税记录，并成为个人信用体系的一个组成部分。个人自主申报将成为税务管理的常态，税务机关每年进行一定比率的抽查，对于违规者进行重罚。2014年12月，国务院发布了《关于清理税收等优惠政策的通知》，未来各地区一律不得自行制定税收优惠政策；未经国务院批准，各部门一律不得规定具体的税收优惠政策，因此今后税收优惠将不再会是各地用来招商引资、发展经济的主要工具。针对社会上“减税”的强烈吁求，要看到问题的主要症结在于政府收入秩序的混乱而不是税真的太重，因此要主要从减费、减基金的角度予以回应，以降低企业负担，促进创新创业。

　　各级政府的事权范围将逐渐清晰，稳定性明显增加。政府间事权的清晰划分、相对稳定是中央与地方政府间财政体制的基石，也是新一轮财税体制改革的硬骨头。未来，事权将分为中央事权、地方事权和共同事权三类，宏观调控、国防、安全、生态保护、司法、基本公共服务将主要归于中央，地方事权主要集中在本地事务管理与公共服务上，跨区域的事权则归于共同事权。在事权的改变上，有两点需要特别指出：一是总体而言，地方政府的事权范围将有所缩小，支出责任有所减轻，相应地中央的事权范围和支出责任有所扩大；二是相对以往而言，省一级政府的责任将有所加强，省政府要承担起本区域内均衡财力、促进基本公共服务均等化的责任。当然，鉴于我国政府管理的现实情况，政府间事权改革不可能一步到位，应当会先对各方已取得共识的事权归属进行调整，现在问题不突出、认识不清楚的事权会留待以后慢慢形成共识。新一轮政府间事权调整结果可能会通过某种制度进行确认，但短期内不会上升到法律层次。

　　分税制仍然是划分各级政府收入的基本制度框架。“分税制是市场经济的奠基性制度”，未来变革将主要发生在如何分税上面。经过改革后的税种将重新在中央与地方政府之间进行划分。具体而言，增值税很可能将全部确定为中央税收，地方政府不再参与分享。消费税将调整为地方税。企业所得税和地方所得税成为主要分享税种，但很可能由“分成”转向“分率”，即中央确定所得税的基本税率，地方政府可在此基础上增加某个比率。资源税、房地产税是典型的地方性税种，也是未来政府最可寄望的创收主力。

　　转移支付制度将成为分税制的有力支撑。即使分税制调整到位，但任何地区、任何时期，地方政府都不可能达到收入与支出的完全对等，因此需要进一步完善转移支付制度，发挥其对分税制的重要支撑作用。改革的方向是，一般性转移支付将在“促进基本公共服务均等化”的目标下进行调整，各地获得的一般转移支付金额将趋于标准化、公开化和稳定化，并在地方政府的收入盘子中占据越来越大的比重。专项转移支付仍将存在，但额度将大大缩减，且管理也更趋规范，“跑部钱进”将得到抑制。省级政府对下级政府的转移支付制度将陆续建立，省级政府的辖区责任将进一步加强，财政体制将渐臻合理完善。

　　财政政策继续积极，PPP（Public-Private-Partnership，公私合伙或合营）将成为主流。财政政策方面，积极财政政策仍将在一个时期内保持且要加大力度。据2014年年底结束的全国财政工作会议，2015年财政赤字率将从2.1%调高到2.3%左右，债务规模温和上升。未来地方政府性债务管理也将出现重大变化，这在国务院43号文件中已经表述得很清楚，在此不再赘述。与地方政府性债务管理破冰同步的是，未来地方政府仍然将进行大规模的基础设施、市政设施建设，所需的资金部分依赖债务，但大部分将转向PPP模式，即通过政府与社会资本合作来实现，由此将对地方政府的法治意识、管理模式、行为方式产生重大影响。

　　总之，随着财税改革时间表与路线图的完成，未来一段时间内，我国财政制度的基本面貌已经清晰可见。基于财政制度在国家治理中的重要作用，基于财政制度的综合性与全面性，改革将对各地区、各部门甚至每个人产生重大影响，需要认真辨识趋势，调整认识，未雨绸缪，主动适应财政管理“新常态”。■

　　（原载《中国党政干部论坛》2015年第4期，作者系国家行政学院经济学部教授）

　　本栏目编辑：刘　海

　　链 接

　　《政府会计准则——基本准则》的五个创新

　　党的十八届三中全会《决定》提出了“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”的重要战略部署。2014年12月，国务院批转了财政部制定的《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》（以下称《改革方案》）。《改革方案》提出，权责发生制政府综合财务报告制度改革的前提和基础是构建统一、科学、规范的政府会计准则体系，其中，制定出台政府会计基本准则是2015年应完成的一项重要任务。2015年10月23日，财政部公布《政府会计准则——基本准则》（以下称《基本准则》），自2017年1月1日起施行。《基本准则》有五个方面的重大创新：一是构建了政府预算会计和财务会计适度分离并相互衔接的政府会计核算体系。即政府会计由预算会计和财务会计构成，并通过会计核算分别形成决算报告和财务报告。二是确立了“3+5要素”的会计核算模式。规定预算收入、预算支出和预算结余3个预算会计要素和资产、负债、净资产、收入和费用5个财务会计要素，其中，首次提出收入、费用两个要素。三是科学界定了会计要素的定义和确认标准。针对每个会计要素，规范了其定义和确认标准，保证了政府会计标准体系的内在一致性。四是明确了资产和负债的计量属性及其应用原则。强调了政府会计主体对资产和负债进行计量时，一般应当采用历史成本。五是构建了政府财务报告体系。要求政府会计主体除了编制决算报表外，至少还应编制资产负债表、收入费用表和现金流量表，并按规定编制合并财务报表。■