李波平

　　都市圈是核心城市通过扩散辐射效应与周边地区发生相互作用的产物，是城镇化进程的普遍现象。它的范畴比都市区大，比城市群小。2019年2月国家发改委《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》明确提出，都市圈是指城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。建设现代化都市圈是推进新型城镇化的重要手段，既有利于优化人口和经济的空间结构，又有利于激活有效投资和潜在消费需求，增强内生发展动力。
　　党的二十大报告提出，“以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设。”湖北省第十二次党代会提出，加快建设以武汉、襄阳、宜昌为中心的三大都市圈，增强中心城市及城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力。分析研究国内外典型都市圈发展经验，作为湖北三大都市圈建设的借鉴，有助于找到适合湖北三大都市圈发展的道路。

　　一、国外典型都市圈发展概况
　（一）纽约都市圈概况。纽约都市圈总面积13.8万平方公里，人口6500万，包括纽约、华盛顿、波士顿、巴尔的摩、费城等5大城市。该都市圈有三个主要特点。一是产业布局科学合理、良性互动。纽约都市圈核心城市以生产性服务业为主，制造业不足6%。都市圈的外围城市以制造业为主，为第三产业发展提供生产制造供应。二是核心城市示范引领、带动力强。纽约是美国人口最多的城市，是联合国总部所在地，同时也是美国的经济和金融中心，都市圈核心城市带动力强、辐射范围广、影响力大。三是圈内城市特色鲜明、错位发展。纽约都市圈各相关城市分工合理、各具特色，比如华盛顿是政治中心，纽约为金融中心，波士顿是金融和服务业的次中心（也是科技教育中心），费城（历史文化中心）和巴尔的摩（老工业中心）则以第二产业为主。
　（二）伦敦都市圈概况。伦敦都市圈面积4.5万平方公里，人口3650万人，覆盖范围包括伦敦市、利物浦、伯明翰、曼彻斯特等大城市及其周围的中小城市。该都市圈主要有三个特点。一是城市规划科学合理。伦敦都市圈形成过程中注重发挥城市规划引领作用，针对不同时期城市发展的特点和趋势，及时调整规划，不断拓展城市功能，促进人口合理集聚。二是创新发展持续深化。伦敦始终坚持创新引领，深入推进了数次重大的产业革命，促进了经济社会持续快速发展。伯明翰在信息化时代及时进行技术改造升级，优化产业布局，大力发展配套服务业，顺利实现了从传统制造业向现代服务业的转型。三是交通物流四通八达。伦敦是世界上铁路历史最悠久的城市之一，市内公共交通方便，地铁是市内主要交通工具。航空运输也十分发达，同时是英国最大的港口城市，形成了海陆空多式联运的交通物流体系。
　（三）东京都市圈发展概况。东京都市圈面积3.5万平方公里，人口超过3000万，包括东京都、千叶县、神奈川县、琦玉县等地区。该都市圈的主要特点：一是大力发展临海经济。充分发挥其港口多、海岸线长的特点，布局相关产业，形成了从富津岬至浦安的京叶工业区，以川崎为中心的重工业区，同时，大力开展填海造陆，兴建人工岛，形成了日本最大的港口工业区。二是城市功能高度综合。东京具有高度综合的城市功能，是日本政治、经济、文化、商业、金融中心，是集多种功能于一体的国际性都市圈。三是城市交通方便快捷。东京都市圈大力发展轨道交通，形成了以轨道交通为主的出行方式。各大城市都综合布局地铁、轻轨、新干线、电气列车等交通路线，形成了联通顺畅、便捷高效的交通物流网络，有效支撑了圈内城市的互联互通、协调发展。

　　二、国内典型都市圈发展概况
　（一）广州都市圈发展概况。广州都市圈包括广州、佛山、肇庆、清远、云浮和韶关 6 大城市，面积为 19117 平方公里。该都市圈的主要特点：一是产业差异化，实现优势互补。广州的优势产业主要为汽车、电子产品和石油化工制造三大支柱产业，佛山的优势产业主要体现在家电、食品、纺织等传统工业，两市工业产业链前后向关联性强。肇庆以承接广东、佛山产业转移为主。二是交通便捷化，加速资源流通。广州都市圈交通便捷，构筑起铁路、公路、空运为一体的现代化交通体系，尤其是近年来地铁、有轨电车等城市轨道交通快速发展，实现圈层内部的高效便捷交通联系。
　（二）杭州都市圈发展概况。杭州都市圈以杭州市区为中心，湖州、嘉兴、绍兴、衢州、黄山市市区为副中心，杭州市域5县市及德清、安吉、海宁、桐乡、柯桥、诸暨等杭州相邻县市（区）为紧密层，区域总面积53441平方公里。该都市圈的特点有：一是合作协调机制基本形成。杭州都市圈已经形成以 “市长联席会议决策机制、政府秘书长工作会议协商机制、协调会办公室议事机制、专业委员会和部门联席会议项目合作执行机制”为框架的政府协调机制，已具制度化、常态化、高效化。二是辐射带动能力持续提升。都市圈内核心城市与周边城市优势分工、紧密协作，形成多层次、多节点的分工体系。湖州、嘉兴、绍兴、衢州等核心城市，通过产业外溢、人口流动、基础设施和公共服务的逐步外延，不断增强对周边城市的辐射带动作用，形成协同发展合力。三是公共服务功能日益完善。都市圈功能网络一体化快速推进，优质资源覆盖面不断扩大。创新产业方面，聚焦创新链、产业链分工布局和产业园区共建等，如杭州都市圈依托杭州城西科创大走廊，延伸到湖州等地；交通方面，“五线一枢纽”高铁网络初具雏形，建设城际铁路和市域（郊）铁路，提高互联互通水平，一体化推进进程不断加快。

　　三、国内外都市圈建设的主要经验
　（一）做好规划是前提。科学的规划体系可以明确建设时序、发展方向和空间引领，确保基础设施建设有序发展。国内外都市圈无不通过调整规划设计、优化空间布局来实现长远壮大与发展。纽约都市圈经历了三次大的规划调整，充分发挥了中心城市科技、资本、产业优势，增强了辐射带动作用。伦敦都市圈上世纪40—70年代，经历了4次大的规划调整，实现了继承中的创新发展。早在“十二五”期间，《杭州都市经济圈发展规划》就出台发布了，广州都市圈在建设过程中也出台了各方面的规划。
　（二）发展产业是关键。产业对都市圈发展和人口聚集具有重要作用，产业的高质量发展能为城市高质量发展提供经济支持。城市和都市圈发展的一般规律是，逐步实现一二三产业协调发展，其中一二产业比重逐步降低，第三产业稳步提升、发展壮大。国外都市圈核心城市纽约、伦敦、东京第三产业比重甚至超过90%。国内都市圈核心城市，广州和杭州第三产业比重也约占70%左右。
　（三）优化交通是基础。都市圈发展，交通必须先行。国内外重要都市圈发展都离不开通畅的交通物流网络，以东京为例，建立了比较完善的轨道交通网络系统，有效支撑了都市圈发展。广州、杭州也逐步建立起多式联运的交通物流网络，为城市发展提供重要支撑。他们的做法都是在核心城市大力发展公共交通，尤其是地铁、轻轨等高效便捷的交通。在城市圈内部、城郊之间、城市与城市之间大力发展高铁、公路、航空等综合交通体系，打造1小时便捷出行圈。
　（四）服务协同是保障。着力推进基本公共服务和基础公共设施均等化，打破区域之间的壁垒，是实现都市圈高质量发展的关键。国际化大都市经济繁荣、功能完善、配套齐全，形成完善的公共服务体系，才能促进人口、资金等资源要素向城市集聚。以伦敦为例，为提升市民生活质量，伦敦围绕宜居宜业的目标来布局市政实施，拓展公共服务功能，建立起以社区为基本生活圈的服务体系，同时，大力完善养老服务体系，推动市政基础设施适老化改造，提升老年人口幸福指数。近年来，广州和杭州为了吸引人才，也放宽了落户限制，并出台一系列政策加快人才集聚，促进人口等资源要素自由合理流动。

　　四、对湖北三大都市圈建设的启示
　　他山之石，可以攻玉。学习国内外都市圈发展经验，不能照搬照抄，关键是借鉴其理念和机制，立足湖北三大都市圈的实际，找到切实可行的发展路径。
　（一）坚持规划引领，构筑发展共同体。一是合理确定地域范围。这是科学编制都市圈规划的基础和前提。以县级行政区为单元，在科学测算的基础上结合协作意愿进行划定。对于已经较为成熟的武汉“1+8”都市圈，应当以周边城镇到核心城市通勤人口占总人口的比重为指标细化都市圈范围；对于襄阳、宜荆荆等处于培育期的都市圈，很有可能尚未产生大规模的通勤联系，不妨以国家发改委规定的1小时快速交通可达范围来细化确定都市圈范围。二是科学评估发展阶段。不同发展阶段的都市圈，其发展目标和面临的重点问题不同，相应的都市圈规划重点内容也不同。采取大数据、云计算等信息化手段，对都市圈发展阶段进行科学、量化评估，并在此基础上识别都市圈需要解决的重点问题。武汉都市圈在规划编制、交通路网上已经比较完善，目前要在产业协同、民生服务等方面大力推进。襄阳、宜荆荆都市圈需要在交通路网、城市规划、联动机制等方面打牢基础。三是要明确发展定位。根据不同发展阶段和功能定位，因时因势建立规划框架、设置规划内容。武汉要锚定国家中心城市、长江经济带核心城市、国际大都市目标定位，做优主城和副中心，发挥辐射引领作用，带动武汉都市圈发展。襄阳要锚定汉江流域中心城市，促进产业转型、大力发展先进制造业。宜昌要锚定长江中上游区域中心城市，加强与荆门、荆州区域合作，大力发展绿色经济和战略性新兴产业。
　（二）坚持协作共建，形成上下一盘棋。一是完善领导机制。提升都市圈决策层次和建设水平，在省级层面成立领导小组，对相关工作提级统筹，各地各单位“一把手”负总责，形成上下协同、整体联动、分工负责、狠抓落实的工作机制，确保都市圈相关工作有力有序推进。二是完善调度机制。建立“决策—协调—执行”三级运作机制，健全省领导牵头的都市圈党政领导联席会议、市长联席会议和专委会工作制度。重点完善专委会工作制度，发挥专委会对决策执行的基础性作用，提升都市圈合作的行政执行力、政策约束力和规划权威性，推进都市圈一体化建设。三是细化重点任务。省级层面及时制定三大都市圈推进工作实施意见，制定三年行动计划和年度工作要点，武汉、襄阳、宜昌压紧压实牵头责任，各地各相关单位找准定位、明确任务、主动作为，确保相关工作紧锣密鼓、落地落实。
　（三）坚持优势互补，提升产业集聚度。一是精准布局优势产业。武汉都市圈聚焦光芯屏端网、新能源汽车、高端装备制造、数字经济等产业发展，襄阳都市圈以汽车、装备制造为突破口，宜荆荆都市圈以现代化工、新能源新材料、生物医药等为切入点，积极培育适合当地经济发展特点的主导和支柱产业，逐步扩大产业集群规模和发展质量，构建形成产业协作共同体。二是促进产业分工合作。实施差异化的都市圈和产业集群发展政策，做好核心城市产业转移的承接工作，提升一体化发展水平。比如，武汉大力围绕光芯屏端网万亿级产业，在城市圈布局相关配套产业，黄石大力发展电路板产业，鄂州发展半导体产业，天门布局显示面板产业，潜江聚焦光透镜产业，等等，逐步形成优势互补、分工明确、错位发展、配套衔接的产业格局。三是促进产业优化升级。整合区域创新资源，营造良好的创新创业氛围，打造科技创新高地。加快建设光谷科创大走廊，着力打造襄阳、宜昌两个省域科创中心。采取奖励创新、税收减免等方式引导产业集群中的企业加大创新力度，以新技术新手段推动集群内企业进行产业链延伸，促进产业和区域协调、融合发展。比如，宜荆荆都市圈携手建立国家磷化工产业集群，逐步打造上下游配套、科研院所支撑的产业链、创新链。
　（四）坚持同城服务，营造便捷生活圈。紧紧围绕同城化、一体化，着力在交通路网、资源要素、公共服务等领域深化探索，实现互联互通、一体发展。一是大力促进人才集聚。深入实施“才聚荆楚”工程，通过出台人才吸引政策，优化户籍政策，提升人才待遇等手段，吸引高端人才流入圈内核心城市。建立创新创业孵化园，完善交通、住宅、医院、教育相关公共服务，满足人才的生活需求，鼓励高校毕业生本地就业，构建梯度合理、充满活力的人才资源体系。二是加快基础设施建设。提升城市群机能和产业承载能力。统筹推进都市圈内云数据、信息港等通信基础设施建设，建立规则统一、互联共享的区域一体化信息网络体系，推动知识、技术、数据、管理等生产要素自由便捷流动。三是提升公共服务水平。深化城市间医疗、教育、社保等领域合作，推进城市群公共服务一体化。尤其是要推动省级医疗中心试点建设，落实公积金异地贷款，推动旅游观光同城办理，促进圈内城市公共服务均等化。
　（五）坚持打通堵点，打造统一大市场。一是畅通交通循环。着力加强综合交通枢纽建设，完善多式联运体系，合理发展轨道交通，有效串联都市圈内各个城市，加快鄂州花湖机场建设进度，深入推进天河机场等扩建，加快沿江高铁等铁路项目、武汉都市圈大通道等公路项目建设，推动武汉轨道交通向周边延伸，畅通路网微循环，尽快打通断头路、瓶颈路，为城市圈建设提供有力支撑。二是建强物流枢纽。推进枢纽集群、枢纽城市、枢纽港站建设，重点建设武鄂黄黄国际综合交通枢纽、襄阳全国性综合交通枢纽、宜荆荆全国性综合交通枢纽。支持鄂州、黄石、黄冈共同建设临空经济区，更好发挥航空客货运双枢纽作用。深化长江、汉江沿岸港口建设，谋划推动三峡枢纽转运等一批大项目。三是深化改革创新。以电子政务改革和大数据应用为契机，大力推进行政审批制度改革，促进更多事项跨域通办，压缩办理时限，优化办事流程，实现圈内信息资源互认共享，切实提升办事效率。同时，大力优化营商环境，培育壮大市场主体，提高政府效能、放宽市场准入，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的规定和做法，打造市场化、法治化、国际化营商环境。

（作者系中共湖北省委党校经济学与经济管理教研部教授）
责任编辑：刘　海