王　玲

　　2013年，我和省人大农委的同志一道，在省直有关部门的配合下，深入我省大别山、武陵山、秦巴山和幕阜山四个片区13个县（市）、36个乡（镇），全面调研了我省片区扶贫攻坚工作，还赴属同片区的周边省市进行了学习考察。通过调研，掌握了一些情况，形成了一些看法。

　　一、主要成效

　　2011年5月，党中央、国务院颁布《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，启动实施大别山、武陵山和秦巴山等14个集中连片特困地区区域发展与扶贫攻坚战略。省委、省政府积极响应、周密部署，各级党委、政府主动作为，以打造新的增长极为目标，按照“四化同步”、“五位一体”的要求，坚持“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”的基本思路，走出了一条区域综合发展推动扶贫开发的新路子，成效十分明显。

　　1. 综合实力明显增强。所调研的13个县（市），发展步伐加快，自我发展能力增强。以2012年为例，四大片区实现地区生产总值2879亿元、人均地区生产总值16806元，分别比2010年增长36.3%、36%；规模以上工业增加值820.3亿元，比2010年增长72%；地方财政总收入268.9亿元、一般预算收入167.2亿元，分别比2010年增长47%、85%，特别是财政支出，一般县市都在20亿元以上，人均达到5000元左右。

　　2. 基础设施建设明显改善。在片区调研时，一个突出的感受是交通条件大为改善。不仅咸宁、孝感、黄冈等地实现了城市圈1小时交通目标，秦巴山、武陵山片区的干线交通也大为改观，综合交通能力大为提升。十堰到武汉动车只需4小时，渝利铁路已在2013年底建成通车，恩施至重庆只需要2个小时，恩施至武汉开通动车后，最短时间只要3个小时。保（康）神（农架）高速公路已纳入湖北省“十二五”交通发展规划，神农架不通高速公路历史有望在“十二五”期间改写。神农架机场竣工在即，原来神农架到武汉6个小时的车程将缩短为50分钟的航程。片区县（市）每年农村公路的建设规模是其他县（市）的1.5倍。2013年，四个片区行政村通沥青水泥路的比例达97.5%，比2010年提高10.2%，交通条件的改善，筑牢了片区发展的“底盘”。2013年，全省投向四大片区的中央水利资金约33亿元，高于全省平均水平；片区农村饮水安全农户比重达到82%，比2011年提高10个百分点。大中型水库和小一型水库全部脱险，主要中小河流流域整治力度进一步加大。县城和重点乡镇的城镇基础设施不断完善，污水处理厂、自来水厂、城镇街道、园林绿化、环卫城管、城镇面积大为增加，功能大幅提升。片区县（市）的城镇建设，堪比发达县（市）。

　　3. 工业化取得明显突破。片区县（市）之所以贫困，一个重要原因是工业薄弱。在这次调研过程中，我们明显感到片区县（市）干部群众发展工业的意识、能力大为增强，工业化实现了大突破。我们所到之处，以县（市）为单位，均建立起了10-20平方公里各具特色的工业园；所到之处，塔吊林立、机器轰鸣，处处是热火朝天的景象，折射出片区工业的大发展。一是打造大园区。黄冈市已累计建成各类开发区和工业园区55个，园区面积达到486平方公里，入园企业达到3000多家。二是发展大产业。片区县（市）通过“转方式，调结构”，多层面、高起点布局，传统与新兴产业齐头并进。恩施州围绕培植旅游产业，深入实施“旅游提升”工程，大力开展基础设施建设、生态建设、配套设施建设，带动了餐饮等相关产业的迅猛发展。2013年，恩施州共接待游客2650万人次，增长20.6%，实现旅游综合收入147.5亿元，增长23.4%，荣获“最佳城市旅游目的地”殊荣。黄冈市已形成产业集群31个，其中7个被列为全省重点成长型产业集群。三是培育大企业。片区县（市）充分发挥龙头企业示范作用，大力实施中小企业成长工程，支持企业做大做强。2013年，黄冈市规模以上工业企业达1035家，产值过亿元企业247家，恩施州年产值过2000万元的工业企业有306家。

　　4. 农民纯收入明显增加。种植养殖、外出打工、家门口就业、回归创业已成为片区县（市）农民增收主渠道。2012年，四个片区上报城镇居民人均可支配收入达到15552元、农民人均纯收入达到5007元，分别比2010年增长32.67%、26.99%。

　　5. 公共服务水平明显提升。片区县（市）把提高社会事业公共服务水平、提升人民群众幸福指数作为扶贫攻坚的落脚点。县城最美的建筑是学校、医院，乡镇还有福利院，村级党员活动中心是农村的标志性建筑。2013年，四大片区县学前3年教育毛入园率68%，小学和初中入学率分别达到99.97%和99.63%，高中阶段毛入学率87.1%，均比2010年显著提高；全省扶贫开发工作重点县（市）全部纳入城乡居民社会养老保险。

　　6. 扶贫攻坚气场明显高涨。国家部委倾力帮扶，给人给钱给项目，尽其所能。2013年，中央、省直有关部门共落实武陵山片区11个县（市）扶持资金53.34亿元，县（市）平4.8亿元；落实大别山片区8个县（市）扶持资金31亿元，县（市）平3.88亿元；落实秦巴山片区10个县（市、区）扶持资金54.1亿元（含南水北调专项资金20亿），县（市、区）平5.41亿元；落实幕阜山片区4个县扶持资金15.62亿元，县平3.9亿元。片区干部群众自主发展热情空前高涨。

　　二、主要特点

　　目前，我省片区扶贫攻坚呈现有力、有效、有序发展态势，主要得益于“五个坚持”。

　　1. 坚持先行先试。2011年2月，省委、省政府率先启动湖北武陵山经济社会发展试验区和湖北大别山革命老区经济社会发展试验区建设，为片区扶贫攻坚探路子。在国家确立武陵山、秦巴山、大别山三个连片特困地区的基础上，省委、省政府自加压力，启动实施幕阜山片区扶贫攻坚省级战略，形成“421”片区扶贫攻坚“荆楚攻略”。襄阳、宜昌等地自定片区，统筹资源扶贫攻坚。全省片区市州围绕“建成支点、走在前列”的目标，在“一元多层次”战略框架下，积极创新片区扶贫攻坚组织领导、投融资、用地保障、要素投入、考核评估等体制机制，确定了各具特色的发展思路，形成了多点支撑、竞相发展的良好局面。

　　2. 坚持高位推进。省委、省政府成立了高规格的片区扶贫攻坚领导小组，片区市（州）、县（市）区成立了相应的领导小组，进一步强化组织领导。李鸿忠书记、王国生省长、张昌尔副书记、王晓东常务副省长分别亲自挂帅四大片区，形成了省领导联系、省直单位牵头协调、相关部门密切配合的工作机制。省委常委牵头联系七个山区县（市）脱贫奔小康试点，起到示范带头作用。同时，省委、省政府分片区出台扶持政策，每年每个片区县（市）综合扶贫投入3至5亿元。省两办出台了全省连片特困地区区域发展与扶贫攻坚工作推进办法，各片区以启动会、推进会、现场办公会等形式，强力推进扶贫攻坚。

　　3. 坚持规划引领。全省扶贫、发改部门组建专班，按照“双牵头”的要求，注重顶层设计、科学规划，编制完成了四个片区规划，明确了各片区发展思路、战略定位、目标任务、保障措施，对四个片区发展进行了顶层设计。省扶贫办、省发改委联合批复了33个片区县（市）区实施规划，省扶贫办、农业厅、林业厅、旅游局联合编制了《湖北省片区产业扶贫规划（2013—2015年）》，为片区脱贫致富绘制了产业发展“地图”。

　　4. 坚持项目带动。按照规划项目化要求，在省委、省政府正确领导下，省直有关部门积极指导，各片区县（市）根据扶贫攻坚规划，积极策划、论证、储备了大量项目。本着实施一批、论证一批、储备一批、策划一批的思路，恩施州围绕产业发展、基础设施建设、城镇建设、民生改善、生态建设、试验区建设等方面，储备项目达到1000个以上，总投资达到5000亿元以上，每个县（市）重大储备项目有20个以上。省政府设立了50亿元片区产业发展基金，扶持四个片区产业发展。一批特色产业、基础设施等重大项目纷纷落户片区县（市）。

　　5. 坚持区域协作。区域发展与扶贫攻坚“联姻”，区域协作共谋发展。一是跨省协作。省政府与国务院扶贫办签订《关于支持湖北连片特困地区区域发展与扶贫攻坚工作合作备忘录》，为省办之间沟通协调开设了直通车。以武陵山龙山来凤经济协作示范区建设为平台，建立湘鄂两省、湘西恩施两州、龙山来凤两县政府跨区域推进协调机制，确立“三同”、“三新”、“十个一体化”的发展思路，扎实践行“四个领先”要求，推动县域经济跨越式发展。大别山片区旅游共建示范区试点建设、秦巴山片区丹江口淅川南水北调中线工程水源保护跨省协作示范区建设紧张有序推进。二是省内跨市州协作。坚持以省新农村工作队为依托，实现省直有关单位对口帮扶片区县（市）区全覆盖。继续深化“616”、“1+1”、“1321”、村企共建等对口帮扶机制。武陵山片区建立了省内部分市对口支援民族县市工作机制，各对口支援任务的市，每年对口支援资金都按上年度地方财政一般预算收入的0.1%进行安排，此举有力促进了片区少数民族自治地区经济社会发展。三是市州内部对口支援。

　　三、主要问题和困难

　　在充分肯定成绩的同时，在调研中我们也发现一些问题，需要引起高度重视。

　　1. 扶贫攻坚任务依然很重。一是贫困人口总量大。截至2012年底，我省有贫困人口768.7万，比陕西省多79.7万，比重庆市多566.7万；我省四个片区贫困人口465.2万人，比陕西省多64.2万，比重庆市多305.2万；我省四大片区贫困人口占全省贫困人口总数的60.4%，贫困发生率为34.6%。二是贫困程度深。片区县（市）地处边远，生态脆弱，自然条件恶劣，靠单项措施、常规扶贫手段难以奏效，是新一轮扶贫攻坚的“硬骨头”。以恩施州为例，目前还有约1500个贫困村需要通过整村推进才能实现整体脱贫，但纳入“十二五”规划的贫困村仅为440个；全州还有近10万户40万人居住在大山区、高寒区、地方病多发区，需要搬迁才能解决生产生活条件需求。据统计，2012年底，我省片区农民人均纯收入5007元，相当于全国农民人均纯收入7917元的63.2%，全省农民人均纯收入的63.8%。三是返贫几率高。每年全省因灾、因病、因学等因素返贫人口近50万人。

　　2. 基础设施建设“最后一公里”问题比较突出。一是农村交通建设仍是群众反映最突出的问题。虽然四个片区大交通和综合交通有了极大的改善，但县以下还存在道路交通等级不高、密度不大、农村道路补助标准低、自筹资金难以落实、山区修路投入高、维护难等问题，在调研中，群众反映最突出的问题是修建通村通组道路难。二是水利建设刻不容缓。在中央重视、省政府支持下，我省大型水利设施建设、大中型水库除险加固、流域治理等得到较好的解决，但小型排灌设施、小二型水库、渠道、塘堰、供水管网等主要设施年久失修，灌溉、防洪、抗旱、排污等功能缺失，防灾抗灾能力不强。秦巴山片区农村有25.85万户、103.3万人饮水困难，占片区农村总人口的37.7%，“靠天喝水”在片区县（市）一定程度存在。三是农村电力设施建设迫在眉睫。片区部分农村电网基础薄弱，规划和建设严重滞后，难以满足片区农村经济发展和人民生活的需求。

　　3. 自我发展能力不强。调研中，片区干部反映最多的是融资和人才两个方面的问题。一是融资难、融资贵，经济血脉不通。片区群众稳定脱贫致富，必须靠产业和创业，而产业和创业离开金融就是空话。竹溪县发展养羊、牛等养殖业前景可观，但由于养殖户无抵押贷不到款或者贷不到足够的款，只能望“羊”兴叹。群众说只要能贷到款，利息贵一点都可以。现实中，片区县（市）金融机构少，主要是农信社和邮政储蓄银行，老百姓因无信用记录，想要贷款就必须抵押，没抵押就贷不到款；有特别好的项目，即便能贷到款，还要上浮利率。贫困村互助资金很受老百姓欢迎，但资金规模太小，难以解决大问题。二是人才匮乏，中气不足，智力支撑欠缺。片区县（市）公共服务缺专业人才，经济发展缺经营人才、领导人才，引不进、留不住、培养来不及成为制约发展的重要原因。农村人员中出现了分化，年轻人、有知识的人往上流动，年纪大的、贫困的流不动，农村发展难。三是市场在资源配置中决定性作用发挥不够。我省属于中部地区，受国家东、中、西部政策区别对待的影响，能够享受的政策补助明显低于西部，外力支持偏少。自定幕阜山片区支持政策全靠省级自筹，标准较低，尤以交通建设补助标准最为明显。与此同时，行业部门资金政策性强，条条框框多，难以集中力量办大事。片区市场发育程度低，市场主体较少，市场在资源配置中决定性作用难以发挥，市场在扶贫攻坚中生力军的作用发挥不够，导致扶贫攻坚规划项目、资金落地难。

　　四、推进片区扶贫攻坚工作的意见和建议

　　片区扶贫工作，必须以党的十八大和十八届三中全会精神为指针，认真贯彻落实习近平总书记关于扶贫工作的重要指示和省委、省政府的战略部署，解放思想，转变作风，改革创新，求真务实，进一步加大工作力度，增强实效，确保四个片区扶贫规划的如期实现。

　　1. 牢固树立“两个重中之重”的思想。习近平总书记“两个重中之重”的思想是做好片区扶贫攻坚的灵魂。一是要把片区扶贫攻坚摆上重要议事日程。片区各级党委、政府和领导干部要认真学习领会习总书记“要把三农作为党委、政府工作重中之重”、“贫困地区要把扶贫开发作为三农工作重中之重”的指示精神，进一步提高对片区扶贫工作的认识。深刻认识扶贫攻坚事关全面建成小康社会，事关区域协调发展，事关湖北建成支点、走在前列。片区扶贫攻坚是区域加快发展的重大机遇，要切实增强紧迫感和责任感，把片区扶贫攻坚工作列入党委政府重要议事日程，作为中心工作来抓，以更大的勇气、更大的决心、更大的力度、更硬的措施抓好各项扶贫攻坚措施的落实。二是要把带领群众脱贫致富作为工作的出发点。继续坚持以“区域发展带动扶贫开发，以扶贫开发促进区域发展”的思路，科学谋划，统筹兼顾，增强群众收入，把减少贫困人口，改善贫困地区群众生产生活条件、带领群众脱贫致富作为片区党委政府工作的出发点、落脚点和着力点。三是要充分发挥干部群众主体作用。宣传动员片区干部群众坚定信心，把国家的扶贫与自身的努力结合起来，争取支持，不依赖支持，自力更生脱贫致富，用勤劳的双手和艰苦拼搏的精神，改变贫困面貌，建设幸福家园。片区各级领导干部要树立与群众一起苦、一起过、一起干的思想，正确处理长远利益和眼前利益、多数人利益与少数人利益关系，多做雪中送炭的事，减少锦上添花，真扶贫、扶真贫，突出实效。建议省委、省政府进一步完善扶贫考评机制，把增加农民收入、减少贫困人口数量作为主要考核指标，建立贫困县退出机制和正向激励机制，走出“年年扶贫年年贫”的怪圈。

　　2. 坚持两手抓、两手硬，充分发挥市场在片区扶贫工作中的决定性作用。实践证明，扶贫开发、脱贫致富是一项系统性的社会工程，仅靠政府扶持是不够的，也是做不好的，必须坚持政府主导、群众主体、社会参与、市场运作，要一手抓政府投入，一手抓市场运作。要积极发挥政府主导作用。在全力争取国家重视支持的前提下，各级政府要进一步加大对片区扶贫攻坚的扶持和政策倾斜力度，确保各项扶贫投入稳步增加，在落实各项扶贫优惠政策时，要穷尽一切可能的资源支持片区扶贫攻坚。要积极进行市场运作。下大力气办好市场大学，着力引入市场理念、市场思维、市场机制、市场办法、市场手段、市场主体参与扶贫，改变扶贫主要靠政府、投入主要靠财政的思维定势，以市场理念和思维统筹政府、市场两种资源、两个力量，形成既有侧重、又有合作的机制，充分发挥市场在盘活贫困地区各种资源、用足各种政策、发现扶贫中的市场价值、整合配置扶贫资源、破解扶贫难题中的作用，推动各项扶贫措施落实和项目的落地。要发挥群众主体作用。进一步解放思想、扩大开放，破除贫困地区小农意识和安于现状思想，进一步激发贫困地区群众内生动力。要动员全社会参与扶贫攻坚。改善投资环境，创造投资条件，吸引社会资本特别是民间资金投入片区基础设施建设、农田水利设施建设。

　　3. 推进“四化同步”，充分发挥城镇化在片区扶贫攻坚中的推动作用。积极稳妥推进城镇化，对片区扶贫攻坚具有重要意义。推进片区县（市）城镇化，不仅能够从根本上解决贫困山区行路难、上学难、就医难、发展难等诸多困难，又能降低农村公共服务一体化成本和化解人才不足矛盾，还有利于节约土地资源，提高生产效率，保护生态环境，最重要的是城镇化有利于群众接受新思想、新知识、新信息，转变思想观念，参与市场竞争，获得更多的发展机会，从而推动一个地方的发展。推进城镇化重在与工业化、信息化、农业现代化同步推进，发挥综合效益。

　　4. 坚持问题导向，充分发挥改革创新在片区扶贫攻坚中的关键作用。针对当前片区扶贫工作中存在的困难，要完善、细化各项扶贫配套政策和实施办法，增强政策的针对性和可操作性。创新思路、改进工作方法，以关键环节的改革突破带动全局工作的推进。

　　第一，进一步完善投入政策。各级财政要发挥公共财政职能作用，足额安排扶贫配套资金，按规定逐年增长，不能以上级拨款代替本级配套，更不能上进下退，确保财政的投入到位。各级政府要创新思路，多方筹集资金用于片区扶贫攻坚。可借鉴重庆市地票交易做法，盘活土地资源，利用市场筹集资金用于扶贫。出台有吸引力的政策，鼓励民间资本投资扶贫项目，调动社会扶贫积极性。如陕西省规定，对企业的扶贫、捐赠或在贫困地区扶贫产业，在企业年度利润总额12%以内部分，实行税前扣除，吸引了相当一批企业投资。

　　第二，创新金融扶贫办法。解决农村金融问题，必须创新。一是创新金融主体。在争取商业银行支持的前提下，要支持农商行、村镇银行的发展，办好贫困村互助社，积极探索在专业合作社内发展信用合作，争取创办社区金融。二是创新金融服务方式。针对农村信贷成本高、效益低、管理难度大、风险难控制、金融机构不愿介入的现状，争取人民银行、银监会支持，实行银、政、社合作，探索商业银行搞批发、合作社搞零售的试点，充分发挥合作社人熟、情况熟、易于监管的优势。三是创新金融产品。既要开发适合农村发展需要的间接金融产品，在额度、期限、利率等方面满足群众需要，又要组织人员研究、指导有条件的地方、项目扩大直接融资，探索农村资产、资源证券化，以及股权交易、信托等。四是创新扶贫资金管理使用方法。五是要建立农民宅基地、住宅、土地承包权等有偿退出机制和市场交易平台。使土地承包权、农民住宅、宅基地、林权能够抵押融资，真正保障农民的财产权益。

　　第三，强化人才支撑作用。片区各级党委政府要立足当前，着眼长远，大力实施人才战略，突出以用为本，不拘一格选人才、引人才、用人才，着力营造事业留人、环境留人、待遇留人、感情留人的环境，对各类人才做到人尽其才、才尽其用，发挥他们在片区扶贫攻坚工作中骨干作用。要加强各类人才的培养，认真搞好职业教育和技能培训工作，不断提高劳动者素质，逐步做到有劳动能力的贫困人口都有一技之长。

　　第四，坚持科学扶贫，不断提高扶贫实效。现行扶贫资金途径多、名目杂、资金量小、指令性强，与群众诉求吻合度不高，难以集中解决突出问题。同时，扶贫资金政策性强，管理要求高，基层难以整合。省政府要研究出台整合涉农扶贫资金整合的具体办法，明确整合责任主体、基本原则、工作程序、监督管理等，使扶贫资金既能最大限度发挥作用，又保证专项用于扶贫，认真做好基础工作，防止挪作他用。根据贫困户情况，区别贫困户有无劳动能力，分别采取不同扶贫方法，实行精准扶贫。把低保政策与扶贫政策有机结合，各有侧重，对丧失劳动能力或不具备产业扶贫的孤老残幼，要落实低保政策和五保政策，应保尽保，对其承包耕地山林，可在征求本人自愿的基础上，有偿流转给有能力的人耕种，对其应得的扶贫产业发展资金、基金可作为股本投入到合作社，参与分红。对有脱贫能力、有致富愿望的农户，要规划到项目、培训到人、扶持到户，限期脱贫。

　　5、坚持分类指导，充分发挥政府在片区扶贫工作中的主导作用。四个片区主要矛盾和突出问题不尽一致，扶贫攻坚的切入点也不相同。要加强宏观指导，在统一领导、统一政策、统一规划的前提下，执行分类指导。在重点项目安排和重大资金的分配过程中，可以有所侧重，一个地方一年可以解决一、二个事关发展的重大问题，从根本上解决、减少应急类事项。要加大产业扶贫力度。既要鼓励、支持各地从实际出发，发挥本地比较优势，大力发展特色经济，又要加强顶层设计，按照区域化经营思路，发展一省一业、一区一业、一县一业，加强全产业链建设，提升产业竞争力，防止同质化、同类化。■