——荆门市积极推进改革纪实

                                                                                                                               本刊记者　刘　海

　　荆门素有“荆楚门户”之称，“筚路蓝缕”的楚文化在这里世代传承，城市的历史篇章在这里写就。今天，荆门高扬“勇于开拓”的旗帜，全力推进改革，在多项改革中趟出了新路，一批改革事项走在全省乃至全国前列，在荆楚改革大文章中留下浓墨重彩的一笔！

　　领导勇担当+容错硬护航+严督真落实——营造奋力改革强气场

　　“党政主要负责同志是抓改革的关键，要把改革放在更加突出位置来抓，不仅亲自抓、带头干，还要勇于挑最重的担子、啃最硬的骨头”，习总书记多次强调领导干部在全面深化改革中的重要作用，特别是党政一把手的责任和担当。荆门把这些要求落到了实处。市委书记别必雄始终认为，“荆门的发展靠的就是改革开放。荆门要在湖北中部快速崛起，改革必须走在前列，领导必须敢于担当”。市委一班人自觉履行“抓改革”这个重大政治责任，不折不扣地执行“领导班子领衔重点改革项目”制度，杜绝走形式走过场，将改革工作放在心间，抓在手头。在市县两级建立了“一个重点项目、一个“四大家”领导、一个牵头部门、一套方案、一张时间表、一张路线图”的领衔制运作机制。市级领导以上率下，20名领导分别领衔47项重点改革项目，均做到亲自动手、提锅上灶。市委书记别必雄和市长张依涛均先后4次主持召开各自领衔项目的推进会议，对改革亲自部署，对方案亲自把关，对关键环节亲自协调，对落实情况亲自督察。不仅如此，还坚持“月通报、季汇报”制度，对市级领导领衔的改革项目进展情况，市“四大家”联席会议每月以《领衔制通报》形式书面通报，每季度逐个听取本人汇报。正是领导干部勇当改革的促进派、实干家，才凝聚起强大的合力，为改革开路架桥！

　　改革是矛盾和困难的“集中营”，尤为需要敢闯敢试、敢为人先的干部来扛旗冲锋。但现实中有些干部绕着矛盾走，有些干部面对困难“束手无策”，有些干部过于爱惜“羽毛”，影响改革士气。要为担当者担当，为负责者负责！荆门以“十破十立”树导向，深入开展“十破十立”大讨论，旗帜鲜明地鼓励改革、支持创新。以“容错减责免责机制”为改革撑腰壮胆，出台“十个区别开来”实施细则，把干部在推进改革中11种失误情形与明知故犯的违纪违法行为区别开来，为改革者担当负责。357，这是2016年荆门市各级纪检监察机关执行这项制度向广大干部群众澄清的反映失实的问题数。改革者的腰杆硬了起来！

　　改革是“一分部署、九分落实”。如何突破改革的“中梗阻”，防止不作为？荆门选择了以严督实察促落实。除了严格落实省“三位一体”的督察体制外，还建立了分级督察体系：市级领导领衔督察、市改革办全面督察、市委督查室协同督察、专项领导小组统筹督察、牵头单位点球督察，梯次推进，不留死角。完善了“四书督察”机制，2016年荆门市累计开展各类督察100余次，市改革办共发出任务预告书17份，其中直接向市级领导发出9份，发出问责建议书1份，市改革领导小组副组长约谈了4个县（市、区）分管领导，市就业、收入分配和社会保障制度改革专项领导小组等专项领导小组发出任务预告书、进度预警书32份。较真碰硬的督察有力推进了改革落实落地！

　　重资产招商+ PPP项目——创新投融资体制

　　为了撬动投资，为经济社会发展输送“血液”，荆门市大力推动投融资体制机制创新，重资产招商和推广PPP模式为其中的典型。

　　近年来，民间投资不断下滑，实体经济企业投资意愿低迷。原因何在？荆门仔细进行了分析，主要原因在于实体经济企业的传统投资方式有“三大风险”：企业重资产项目建设周期较长会带来产品跟不上市场变化的风险，企业建设重资产往往“短贷长投”会有资金链断裂的风险，地方政府优惠政策有不能兑现的风险。而且银行机构与民营企业之间存在融资信用“死结”。如何解开这个结？政府必须架起一座“桥梁”，一头为企业增信，一头帮银行分担风险。荆门的做法是改革招商引资方式和投融资体制，探索推行“重资产招商”：着眼于培育特色产业集群，以政府投融资平台为主体，与产业龙头企业合作，争取金融机构中长期贷款，量身定制厂房等重资产，让企业携带轻资产“拎包入驻”。此举引金融之“水”，浇实业之“田”，赢得金融机构和实体经济企业双方叫好，既有效应对了经济下行压力，又显著增强了产业竞争力。招商模式的改革创新带来了可观的红利。2015年以来，荆门市共实施重资产项目62个，建设300万平方米，入驻企业140家。钟祥市数控装备产业园建设36万平米、入驻企业21家；京山县智能制造产业园建设35万平米、入驻企业15家；东宝区电子信息产业园建设26.6万平米、入驻企业41家，绿色建材产业园建设16万平米、入驻企业11家。不仅如此，重资产招商还促进了产业集群发展、转型加快，增强了各类资本投资荆门的信心，为实体经济企业送去了“冬天里的一把火”。

　　基础设施和公共服务项目建设资金不足是另一个难题，国家大力推广的解决方法是PPP模式。这是一个重大创新，几乎没有先例可循，如何落实？荆门大胆摸索，走出一条可行的道路，在全省赢得“六个第一”：第一个成立市州级PPP专职机构，第一个制定系统化PPP配套制度，第一个建立PPP项目库，第一个建立PPP专家库，第一个将PPP项目建设任务纳入各级党政负责人年度考核，落地PPP项目数量在全省第一。目前，荆门全市入库PPP项目196个，已落地26个，11个项目入选国家和省级PPP示范项目，其中近七成操盘者为民企。荆门为何一路领跑？荆门在推行PPP模式中做到了“四个注重”：注重规划引领，分类建立PPP项目库，制定PPP项目路线图计划；注重制度建设，建立PPP项目筛选机制、合作伙伴选择机制、风险防范监督机制、退出机制；注重能力建设，引进专业人才充实PPP项目管理中心，并且请专家对干部进行专业能力培训；注重考核督办，将PPP项目建设任务纳入政府工作目标责任以及党政领导班子年度政绩目标考核内容，对纳入考核的重点PPP项目，一周一督办、一月一通报、年底结硬账。竹皮河综合治理是荆门探索PPP模式的一个缩影。竹皮河穿荆门城区而过，夏天气味熏人。1998年起，荆门就对竹皮河进行前后两轮综合治理，投入8亿多元。遗憾的是，每次治理都不彻底。核心原因是差钱，地方财政力不从心。PPP模式为竹皮河治理带来了契机。去年，由荆门城投和葛洲坝合资成立竹皮河项目公司，拟投资34.1亿元，开展竹皮河综合治理。目前，中心城区457公里排水管网及两座污水泵站已开始移交运营，建成4座污水处理工程，完成河道工程累计清淤约11万方，埋设截污干管4.5公里。2025年，竹皮河将实现“水清、水满、水生态、成景观”。

　　此外，荆门还在组建运行各类基金上积极探索，建立了“1+N”的多层次基金体系，以财政资金“四两拨千斤”，特色产业基金和城市发展基金总规模达180亿元，探索建立了“特色产业链+产业互联网+基金”的直接投资模式。

　　按户连片耕种+集体资产股权改革+承包经营权抵押贷款——为农业农村发展注入新活力

　　“积极引导农民在自愿基础上，通过村组内互换并地等方式，实现按户连片耕种。”由沙洋县首创的“按户连片耕种”模式，继2016年以“连片耕种”写入中央一号文件后，今年“按户连片耕种”再次写入中央一号文件，成为全国农村土地改革的“范本”。“按户连片耕种”是基层的创新。早在2000年左右，沙洋县毛李镇三坪村、高阳镇歇张村等地就经群众同意，利用土地二轮延保机遇，以村民小组为单位，把土地重新进行了调整，实行连片承包。这一创举是群众为了应对农村劳动力减少，便于土地流转，解决土地“分散化、碎片化”对农业机械化、集约化经营的约束而做出的，是农民对土地制度变革的期盼。沙洋县全县耕地面积95.26万亩，全县承包户12.4万户，承包耕地107.7万块，户均面积7.69亩，户均块数8.7块，每块平均0.88亩。65岁的曾集镇范台村农民陈志权11亩地分成19块，有的田块小到牛耕田时转不了弯。基层大胆创新，政府因势利导。2014年，沙洋县借土地确权颁证的机遇，顺应群众愿望，一并推行按户连片耕种。2016年，荆门在全市推广“沙洋模式”，目前，全市连片耕种面积达222.2万亩，连片率达到68%，连片耕种降低了生产成本，减轻了劳动强度，便利了土地流转，得到群众的普遍拥护。

　　农村集体资产，说来人人有份；但在现实中，总让村民有一点“距离感”。2015年6月，京山县作为全国29个、湖北省唯一的试点县（市、区），启动农村集体资产股份权能改革，探索出集体资产股份权能改革的“京山模式”。京山县在推进集体资产量化配股的基础上，赋予农民对集体资产股份的占有权、收益权、有偿退出权和继承权，并配套组建京山县农村综合产权交易中心，开展农村产权交易服务。在改革过程中，京山坚持“尊重历史、照顾现实、程序规范、群众认可”的原则，提出集体经济组织成员身份界定“九步程序”“两项规定”和人员分类“七条标准”等内容，保证了集体资产权能改革公正、公平、公开。而且针对村级经济基础、资源条件的不同，指导各村因地制宜，采取相应的股份合作模式，建立了经营性资产股份合作、集体资源股份合作、土地股份合作、虚拟股份量化合作四种模式，有效激活了农村生产要素潜能，保障了农民权益，增加了农民财产性收入。城畈村户均占有量化经营性资产22.76万元，2014—2016年户均分红7018元。

　　缺乏抵押物一直是制约农户、农业企业解决融资难题的关键。2016年初，钟祥市被列为全国农村承包土地经营权抵押贷款试点县（市、区）。一年多来，钟祥勇于创新，破冰前行，搭建了农村信用信息、农村产权交易、金融服务3个平台，建立了抵押物评估、信贷优惠、信贷产品创新3个机制，把控好事前风险防控、事中管理约束、事后追偿3个环节，顺利推进了试点建设，为农户和农企提供“一条龙”贷款融资服务：“新型组织大额贷，一个星期办下来；农民只需带两证，当场可贷五万元”。2016年，钟祥发放农地经营权抵押贷款663笔、2.09亿元，实现了该项业务全省规模最大、手续办结最快、贷款利率最低的“三个之最”。

　　门诊统筹+分级诊疗——破解医疗改革症结难题

　　由于在门诊治疗常见病、多发病医疗费用不能报销，在可住院可不住院的情况下，为了能报销部分费用，患者最终选择住院。这么一来，患者因“小病大治”感到负担过重，大量不必住院的患者进入住院部，占用了宝贵的医疗资源，医保资金的支出也无法实现效用最大化。为了解决这些矛盾，荆门自2014年起在全省率先启动门诊统筹，将普通门诊医疗费用纳入住院规定的报销范围，通过淡化个人账户，打通门诊与住院转换通道，分流住院病人；调整门诊统筹结算方式，所需资金全部从住院定额内按5%至30%剥离分解，让资金向基层倾斜，引导医院主动提供门诊医疗服务。新制度运行以来，个人账户资金占医保基金总量比例从55%下降到40以内，住院人次下降5%，次均费用下降10%，人均统筹报销比例达87%。荆门这项改革被人社部赞誉为：“全国医保改革的探路先锋，门诊统筹经验全国可复制。”

　　在医疗领域，荆门还在京山、沙洋、钟祥3个公立医院改革县（市）全面推开分级诊疗制度建设，构建了“基层首诊、分级诊疗、急慢分治、双向转诊”的合理就医秩序，县域就诊率从82.8%提高到85.9%。2017年，分级诊疗制度将在荆门全市实施。

　　相对集中行政许可权——行政审批进入“一”时代

　　“这太方便了，以前办一个变更需要15天，现在不到一天就搞定了。”2016年8月3日，中峰石化有限公司漳河加油站法定代表人郑建都在拿到荆门市委书记别必雄、市长张依涛颁发的第一份盖有荆门市行政审批局印章的《危化品经营许可证》时激动地说。

　　荆门是全国相对集中行政许可权的试点之一，荆门市行政审批局的成立，标志着荆门市级行政审批进入“一时代”，即：打造一窗受理、一章审批、一站服务、一次评估、一网运行、一门通办的“六个一”行政审批“荆门模式”。

　　一窗受理。即所有行政审批办件在政务服务大厅统一受理，由导办人员当场收件、登记、分流到相应窗口，实行统一叫号、电子填单、智能引导等。

　　一章审批。全市40个行政审批部门，除省垂管（双管）部门和公安、规划、国土等14个部门外的26个部门的行政审批专用章永久封存，26个部门的108项行政审批事项和55名审批人员一并划转至行政审批局，统一使用“市行政审批局”一枚印章。目前，审批事项、人员编制、网络系统已对接到位。对市场主体和市民而言，今后办事再也不需要东奔西走了。

　　一站服务。服务对象只需备齐相应的申请资料，到政务服务大厅即可“一条龙”办理所有审批事项。大厅建有行政审批服务、中介服务、配套服务、便民服务超市和信息平台。目前，大厅已入驻服务机构53家，包括投资项目审批咨询、勘测、设计、图审、工程监理、招标代理等中介服务机构42家，印章刻制、水电气热报装、金融服务等配套服务机构11家。同时，大厅还配备自助上网、查询、充值等系列便民服务设施。

　　一次评估。对涉及多个部门且技术性要求相同的企业投资项目，市行政审批局统一组织现场踏勘，对同一区域技术性中介事项实行一次性专家评审，并根据专家评审意见在承诺期限内及时作出审批决定。破解了多次、多部门现场踏勘和评审的难题，真正减轻企业负担。

　　一网运行。投资项目审批统一在“全省投资项目联审平台”上办理。同时，开发新的审批服务系统，年内实现“市县一网”互联互通，真正做到“数据网上跑 、事情线上办”，行政审批再提速。

　　一门通办。所有的审批服务事项，只需到政务服务大厅办理；窗口任何一个工作人员均可办理该窗口的所有审批服务事项。打破了原来的“一件多人办理、一人只会一项”的局面。

　　荆门改革全面推进，多点开花，成绩丰硕，呈现良好的改革气场，我们深刻体会到，其根本原因就在于“一把手”切实担当改革关键之责，亲自挂帅，亲自谋划，亲自督办；就在于建立了一整套促改革的体制机制；就在于相关部门切实负责、强力推进、严格督察。我们相信荆门在全面深化改革的征程中定会取得更多成绩，书写更加精彩的篇章！■

　　本栏目编辑：刘　海