——武汉东湖高新区推进政府职能转变和创新政务服务调研

　　                                                                                                                               联合调研组

　　习近平总书记要求“争当击楫中流的改革先锋”，武汉市东湖高新区勇立改革潮头，着力推进体制机制创新和政府职能转变，创新政务服务，打造“行政审批改革3.0版”，在“放、管、服”上下功夫，使市场主体和人民群众有更多的获得感。5月23日，国务院总理李克强来到东湖高新区考察，对光谷的创新给予充分肯定，指出“没有体制机制创新，技术创新就失去了土壤”，要求“不仅做中国光谷，更要做吸引天下英才的‘天下谷’”。

　　一、以自我革命的勇气和颠覆式思路，大力推进政府职能转变和创新政务服务

　　东湖高新区认真贯彻落实党的十八届三中、四中、五中全会精神，围绕促进创新发展，构建发展新体制，深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，持续推进简政放权、放管结合、创新服务，取得了为企业“松绑”，为群众“解绊”，为市场“腾位”，为廉政“强身”的改革综合效应，极大激发了市场活力和社会创造力。高新区政务服务中心2015年总办件量750万件，月均服务人次由上年6.87万增至8.26万；月均办件量净增2000多件，达58.2万件；实施不动产登记以来，今年一季度共办理不动产证23219件。2015年新注册市场主体12960户，平均每个工作日51户；今年1－4月，新注册市场主体5040户，同比增长56%；平均每个工作日新增61户，其中科技型企业数新增26户，创新创业活力显著提升。

　　（一）在“放”字上下功夫，革“政府越位”之命，颠覆审批流程，做好 “简政放权”

　　成立政务服务局，落实一个部门管审批。东湖高新区2015年6月29日成立政务服务局，负责全区行政审批、政务服务，管委会9个职能部门的86项审批事项统一归口该局，26枚印章变成一个章。武汉市直部门国税、地税、人社等5个垂直管理部门也将审批职能归并整合，成立审批科，整建制进驻光谷公共服务中心。

　　建立“三条线”服务体系，实现“三个清单”管理。根据职能职责，高新区2013年起建立“园区服务企业，抓产业、抓发展；街道服务群众，抓民生、抓稳定；机关服务基层，提高办事效率”的“三条线”服务体系。同时，出台了每条线的服务和审批清单。一是行政审批权力清单，共86项行政许可类审批事项；二是园区服务企业清单，含行政审批类、政务服务类共42项；三是街道服务百姓清单，含办结类、申办类共50项。

　　再造审批流程，实现“三个一”服务模式。一是企业设立审批一口式。对于在高新区申请注册登记的新设立企业，实现“一口受理、一表申报、一证一码”的“一口式”工作机制。二是产业项目审批一体化。对于区内企业投资鼓励类产业项目，从获得管委会批准文件、签订招商协议开始，实施“一口受理、并联审批、三证同办”的“一体化”工作机制。三是建设项目审批一条龙。对于本区审批权限内的所有建设项目，实现从项目立项、决策、审批到开工各环节的“一口受理、并联审查、限时办结”的“一条龙”工作机制。

　　（二）在“管”字上下功夫，革“监管不力”之命，颠覆监管体制，做好“放管结合”

　　创新监管体制。东湖高新区在全国率先将工商、质监、食药监三个部门合并成立市场监管局，变分段监管为集中监管，实现综合监管。同时，强化专业部门监管，教育、文化、卫生、城管等职能部门进一步加强事中事后监管，形成部门间相互配合、齐抓共管的工作机制。还引入社会力量，支持行业协会、中介机构和专业服务机构参与市场监督，形成监管合力。

　　夯实监管基础。建设市场主体信用体系，将近3万家市场主体涉及工商登记、缴税记录、社保信息、银行信用等信息纳入高新区信用信息公示系统。建设信息公示共享体系，行政审批部门和各监管职能部门通过政务云平台将审批监管信息进行即时公示共享，实现审批和监管的无缝对接。建设失信惩戒机制，通过建立健全经营异常名录、违法经营者黑名单制度，形成“一处失信，处处受制”的失信惩戒长效机制。

　　转变监管方式。实施“双告知”工作制度，审批服务部门在告知市场主体必须办理的证件的同时，将市场主体登记信息及时推送告知审批部门，及时启动监管工作。开展“双随机一公开”抽查制度，增强监管科学性和执法公正性，促进市场主体诚信经营。实行信用等级分类监管，根据不同类别在检查力度、巡查频次上实施差别化监管。

　　（三）在“服”字上下功夫，革“政府缺位”之命，颠覆服务模式，做好“优化服务”

　　建立政务云平台，推出智慧服务模式。一是实施移动政务办公。建设智慧政务云平台网上办公系统及手机APP，连通各委办局专业系统，形成了横向到各委办局、纵向到各街道、园区的“一横一纵”政务管理系统，让高新区跨部门、上下级、同事间能够交互式办公、移动式办公，随时随地处理公务、推进工作。二是实施网上行政审批。搭建智慧光谷政务云平台网上服务系统，86项行政许可类审批事项中，目前13项审批事项可直接在网上办理，73项审批事项可网上预约办理、现场确认。审批人员可通过政务云平台在线行政审批系统，实现审批全程动态监管、自动流转、到期预警，网上审批与线下审批无缝对接，在网上办理全部审批业务。三是实现网上政务服务。高新区园区服务企业清单和街道服务百姓清单全部实现网上预约，11项可直接在网上办理。智慧光谷政务云平台网上服务系统上搭建有手机APP，实现政务公开，让群众和企业随时随地通过APP查询光谷经济社会发展情况、各项政策、衣食住行、业务咨询和投诉评价等，真正实现“指尖上的政务服务”。通过移动政务办公、网上在线行政审批、网上政务服务，有机结合了网上办公、网上审批、网上服务三个系统，实现了行政办公与行政审批、网上审批与实体大厅审批、对内管理与对外服务“三个统一”。

　　创新政务服务方式，提升服务水平。一是推出专业化帮办服务。为解决企业和群众办事不专业、不熟悉的困难，他们将政务服务外包给专业公司，通过专管员为办事企业和群众提供“专业化”服务，实现材料报送前期环节全程帮办、一帮到底。武汉虹信公司在全国30个省市均有经营活动，每次需办理大量“外经证”，帮办人员和窗口人员热情引导，及时办理所需证件，有效提高了该公司的回款效率。二是提供人性化便民服务。通过政府购买服务方式，实现政务大厅办事过程中帮办、复印、饮水、停车、上网、书吧阅读等六项服务全部免费，有人评价“一张张免费复印纸代表着一颗颗民心”。同时，还在大厅分别设置了母婴室以及电信、邮政快递等便民服务窗口，政务服务更加贴心、人性化。三是引入规范化中介服务。制定了《东湖高新区中介机构管理办法》，建立健全中介机构的市场准入、跟踪评价、退出机制，同时，规范收费、压缩时限、强化监管、引入竞争，为企业办事营造更加顺畅的审批环境。

　　推进政务标准化，优化政务服务环境。推出标准化政务服务，制定实施政务服务中心管理规范、进驻规范、服务规范、业务规范、网络安全及信息化等5项规范。深化国、地税业务融合，统一岗位设置，统一硬件设备，统一业务流程，实现国、地税联合叫号、网络互通，在全省率先实现“一窗一人一机一屏”的办税模式。做好政务服务延伸工作，按照“三个清单”目录，建设各园区和街道政务服务分中心，将标准化服务延伸到基层。

　　二、让市场主体和人民群众有更多获得感

　　习近平总书记多次强调“改革要给人民群众带来更多获得感”。李克强总理指出，我们推进简政放权改革，说到底是要为市场增活力，为发展添动力。并明确衡量改革成效的三条起码标准，就是企业申请开办的时间压缩了多少、项目审批提速了多少、群众办事方便了多少，要求让全体人民共享改革发展成果，使社会既充满活力又和谐有序。东湖高新区创新政务服务，在审批事项、审批效率、审批服务等方面所获得的一系列成绩是令人欣慰的。

　　1.审批事项大幅度减少。一是行政许可类审批事项少。经历九次清理，高新区仅保留86项行政许可类审批，清单精简程度在全国同层次行政权限的地区中居于前列。二是前置审批少。在企业设立审批中，将142项前置审批转化为后置审批，仅保留的11项前置审批全部转为并联审批，成为全国前置审批项目最少的地区之一。三是非行政许可类审批在全省率先取消。为落实国家“不再保留非行政许可审批类别”的要求，2015年5月20日将所有非行政许可类审批事项全部取消和调整。

　　2.审批效率高。一是审批时限、办事时限大幅缩短。在资料齐全前提下，企业设立审批办结时间从7个工作日减少至1－2个工作日；产业项目从立项到开工建设缩短至25个工作日（原为135－180个工作日）；政府投资项目从立项到开工建设缩短至77个工作日（原为190－235个工作日），与改革前相比均缩短了一半以上的时间。而办事时限也大幅缩短，企业办事平均等待时间由2小时缩短为约40分钟，群众平均办理业务从21分钟缩短为约10分钟。新华社、第一财经日报等媒体对此给予深度报道。二是审批要件、信息填报大幅压缩。东湖高新区在全国首创“三表合一”，将工商、质监、税务三部门的纸质、电子申请表格合为一张表格，页数由32页减至2页，解决了企业重复填报材料问题，这项工作在今年4月28日获得国务院督察组肯定。合并压缩企业设立、产业投资和政府投资项目的审批要件，平均减少三分之一。推进全省首张“一照一码”营业执照诞生，实现企业信息一次录入，全程共享、自动推送。三是审批层级、审批人员大幅减少。在推行窗口首席代表制度下，审批不需层层上报，目前高新区86项行政审批事项能在窗口办完审批全部流程。而通过交叉学习培训，实现审批人员“一专多能、一人多岗、一窗多用”，如企业设立窗口从以前47人减少到10人，改革前110名审批人员现在仅有28名从事审批工作，其余干部转到决策、监管和执法岗位。

　　3.审批服务优。一是服务便捷。“三条线”管理体系将服务延伸至园区、街道，新政务服务中心已搬迁至离企业、百姓最近的中心地带，加快实现“企业办事不出园区”、“群众办事不出街道”。比如，园区的服务大厅，可直接办理社保、工商、人才申报等42项审批服务事项；八大街道的服务大厅，可直接提供低保救助、劳动保障、准生证等50项服务。二是服务透明。行政审批事项办理过程在电子平台中实行全程记录、全程监督，审批各个环节在实际操作和电子系统中顺畅流转，审批质量纳入绩效考核，有效杜绝了审批“灰色空间”，实现了行政审批阳光化。群众和企业可随时随地在服务终端上进行进度查询、投诉评价，企业和群众办事“不找一个人、不花一分钱、不跑一个部门”。

　　三、几点启示

　　李克强总理指出：“‘放管服’是一场牵一发而动全身的深刻社会变革，意义重大，任务艰巨。上下同欲者胜。各地区各部门要按照党中央、国务院的统一部署，切实增强责任感、使命感和紧迫感，以背水一战的决心、大道至简的智慧，勠力同心，坚决把这场改革深入向前推进。”省委、省政府高度重视行政体制改革，作出了全面部署，推出了多项改革，并且把东湖高新区政府职能转变和创新政务服务作为今年重大改革推广项目，由省委常委、武汉市委书记阮成发领衔推进。本次调研，我们也正是致力推广东高新区的经验作法。我们认为，东湖高新区充分利用其特殊优势，为全省在政府职能转变和创新政务服务方面提供了一些具有普适价值的共性经验：

　　启示一：理念转变是前提。一是推进政府自我革命，淡化权力观念，重塑服务理念，实现权力和责任重构。以治权为核心，以服务为抓手，深入推进政府职能转变。二是打造服务型政府，由管理者向服务者转变。按照标准化公共产品的要求，提供规范化的审批服务，打破各审批部门“条块分割”的局面。三是从居民和企业对优质高效的公共服务的需求出发，主动换位思考，积极进行内外互动。

　　启示二：问题导向是基础。由于以往审批过程环节多、弹性大、互为前置、红顶中介等现象，使得居民和企业办事经常要找关系、花钱多、跑断腿，“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”随处可见，成为政府打通“最后一公里”的“中梗阻”。东湖高新区从居民办事和企业项目全生命周期出发，有针对性地制定各项改革措施，大力突破办事过程中的堵点、痛点、难点。

　　启示三：顶层设计是方向。一是协同推进，把中央、省市全面深化改革的顶层设计方案吃透，形成符合改革发展实际的方案，解决改革过程中的诸多问题。二是形成共震，将上级改革方案与高新区改革方案相结合，形成具体的政策落地举措和改革路线图。三是经验推广，在部分改革项目运行相关成熟后，总结改革工作经验进行制度化，通过制度进行推广。

　　启示四：合力攻坚是关键。一是主要领导领衔推动，由主要领导亲自抓谋划、抓推进、抓协调、抓督察、抓推广。二是政策保障有力，《湖北省全面深化改革促进条例》、《东湖国家自主创新示范区条例》对先行先试、行政审批改革进行了明确规定，在法律深水区进行破冰成为可能。三是基层的支持和拥护，改革工作获得基层工作人员的拥护，通过各种配套保障措施为审批人员降低风险、减轻劳动强度；同时，居民和企业积极响应，在办事过程中有获得感。

　　启示五：制度规范是保障。将改革工作经验进行规范化、制度化，再进一步复制推广。一是在法律层面，东湖高新区根据国家上位法，从项目生命周期出发，对审批流程进行制度性、规范化再造，并在《示范区条例》进行相应的规定。二是清单标准化，出台并定期调整“三个清单”，做到“清单之外无审批，表单之外无要件”。三是管理规范化，在八大街道和八大园区建设政务服务分中心，将标准化的政务服务向基层延伸。

　　启示六：便民惠民是目的。改革是手段不是目的，真正便民惠民才是政务改革的出发点和落脚点。东湖高新区以提供公共服务和公共产品作为权力运行根本，增强政务服务的产品意识和结果导向，保护创业者和改革者，真正让制度性红利惠及居民和企业。■

　　调研组成员：

　　省委政研室（省改革办）：陶新安　林承举

　　余爱民　桂进波

　　武汉市改革办：张河山　李　斌　刘　明

　　余　博

　　东湖高新区：李　涛　李世涛