联合调研组

　　十堰市是国家南水北调中线工程核心水源区。大力推进生态文明建设，既是确保国家水源区水质安全、服务国家重点工程建设的战略举措，更是十堰立足市情、发挥优势、转型跨越发展的根本要求。近几年来，该市以改革创新为引领，大力建设国家生态文明先行示范区，在探索实践中逐步形成了“树立五大理念、建立五大体制、创新六大机制、实施十大工程”的生态文明建设格局，一个以“全域景区、全域生态区、全域水源区”为基本内涵的国家生态文明先行示范区正在崛起。最近，我们对十堰生态文明建设情况进行了专题调研，深感已具雏形的“十堰样板”对全省生态文明建设具有重要的借鉴参考价值。

　　树立“五大理念”，打造国家生态文明先行示范区建设引擎

　　理念是一切决策、政策、举措的根基。近年来，十堰市委、市政府以解放思想、更新观念为引领，在建设国家生态文明先行示范区的实践中，通过多种方式引导全市干部群众牢固树立“五大理念”：一是牢固树立“绿水青山就是金山银山”理念。把青山绿水作为最重要的生态资源、最宝贵的财富，在发展中坚持生态至上，充分发挥生态优势，牢牢把握生态文明建设与社会经济发展、生态底线、百姓增收底线的最佳平衡点、最佳结合点，坚决守住绿水青山，换来金山银山。二是牢固树立“绿色决定生死”理念。十堰把良好的生态资源视作重要的后发优势，强化“生态好则发展后劲足，生态毁则发展后劲无”的观念，坚持“底线思维”，自觉将生态至上理念贯穿于经济社会发展的全过程，把生态红线作为经济社会发展的底线，不以牺牲生态环境为代价换取一时的经济发展。三是牢固树立“外修生态，内修人文”理念。坚持生态与人文兼修，塑形与塑魂并举，既抓生态建设，外修生态塑形，又提升人文素养，内修人文铸魂。四是牢固树立“产业发展生态化，生态建设产业化”理念。把产业发展与生态建设有机结合，产业发展以生态化为取向，生态建设以产业化为目标，实现生态建设与经济发展的相互促进和相互协调。五是牢固树立“绿色就是福利”理念。视生态为民生之要，视绿色为民生福利，努力营造天蓝、地绿、水清、城美的生活环境。注重“生态留白”、“留绿”、留空间，为子孙后代留下可持续发展的“绿色银行”。

　　“五大理念”的树立，既解放了思想，更新了观念，又廓清了发展思路，明确了发展方向，使十堰转型跨越发展有了新引擎。全市上下紧紧围绕建设国家生态文明先行示范区的目标，始终把生态文明建设作为立市之本，坚持以生态理念、生态建设、生态产业、生态城镇为引领，不断谱写转型发展、绿色崛起和建设区域性中心城市的新篇章。

　　建立“五大体制”，激发国家生态文明先行示范区建设活力

　　体制是生态文明建设的根本保障。十堰在创建实践中探索建立了“五大体制”，不断迸发出新的活力，谱写出新的篇章。

　　一是建立规范有序的自然保护区管理体制。为保护和培育森林资源、生态优势，构建秦巴山区绿色屏障，十堰在国家级森林公园、国家湿地公园、省级自然保护区成立了副县级管理机构，形成了人、财、物及业务由县级政府直管的体制，有效地加强了森林资源的管护，巩固提升了生态优势。目前全市已经建立了3个国家级自然保护区、5个省级自然保护区、1个市级自然保护区，7个国家森林公园、4个省级森林公园，4个国家级湿地公园。

　　二是建立以“五城联创”为抓手的城市管理体制。生态文明建设是一个复杂的系统工程，涉及面广、牵动点多。十堰坚持以创建“国家生态市”为核心，在进一步巩固国家卫生城市创建成果的同时，全力创建国家环保模范城市、国家森林城市、全国文明城市。围绕“五城联创”，有效整合全市人力、财力、生态环境要素、城市综合管理资源，形成了市县联动、县乡共创、全域创建的大格局。开展“五城联创”以来，该市生态环境不断优化、城市发展质量不断提升，先后获得国家园林城市、国家卫生城市、全国优秀旅游城市、全国城市环境综合整治优秀城市、全国绿化十佳城市、全国十大低碳城市等荣誉。

　　三是建立以山地使用权市场化为导向的经营管理体制。十堰地处秦巴腹地、山场面积大、国有林场多，林业面临着转型发展。经过探索，十堰以山地使用权市场化为突破口，积极推行国有林场经营管理体制改革，通过购买、租赁、承包、合作等方式，加快了宜林荒山的绿色开发步伐，实现了山场资源优势向经济优势的转变，取得了生态效益和经济效益的双赢。近几年来，十堰共开发了191万亩荒山，全市林地面积2896万亩，森林面积1948万亩，活木蓄积量6645万立方米，每年理论释放氧气约1亿吨，成为名副其实的“华中之肺”。

　　四是建立以“河长制”为重点的流域环境管理体制。针对境内五条不达标入库河流，实行了由市级领导亲自挂帅的“河长”负责制，成立了五条河流域综合治理工程指挥部，编制了“一河一策”实施方案，建立健全了调度通报、日常监管、责任追究等综合整治工作督办制度，各县市区也对所辖河段和支沟实行了“河沟长”负责制和属地管理制，确保了五条河流综合治理的顺利推进。目前，五条河流综合治理已累计投资9.9亿元，完成主支管网建设557公里、河道清淤67公里，建成生态河岸14公里，达到了“不黑不臭，水质明显改善”的要求，基本实现了“水清、河畅、岸绿、景美”的目标。

　　五是建立环境执法与刑事司法相衔接的资源环境行政管理体制。探索成立环保警察大队、环保法庭。在市中级人民法院设立环境资源保护审判庭，跨区域审理鄂西片区涉青山绿水和水源区环境保护案件。目前，已签订环保与公安局、检察院、法院、司法局等部门举行联席会议，会商重大环境违法犯罪案件处置。在环保系统内部，进一步完善环境执法与环保行政审批、环境监测、总量减排、清洁生产、危险废物监管等工作的协同联动。

　　创新“六大机制”，释放国家生态文明先行示范区建设潜力

　　机制出活力，出动力，也释放潜力和创造力。近几年来，十堰以“敢于吃螃蟹”的精神，积极探索生态文明先行示范区建设机制创新，闯出了成功的路径。

　　一是建立生态补偿和资源有偿使用机制。在水资源方面，积极争取国家确定合理的南水北调中线工程水价，用水源区的供水收益反哺生态文明建设。深化水源区与受水区的对口协作。2013年，市委、市政府主要领导带领有关方面人员赴京津冀受水区开展了“饮水思源行”，寻求了广泛的合作与协作。坚持以水为媒，以利益为纽带，围绕发展生态型产业、促进传统产业升级、加强生态环保等领域，开展项目、资金、人才、科技对口协作。今年以来十堰市京津冀地区招商引资到资项目新增40多个。在森林资源方面，积极争取国家退耕还林、“天保”工程等生态补偿的资金，有效管护了1445万亩森林资源，实现了“战略还绿”、“以绿补绿”。在矿产资源方面，探索实行库区矿山环境恢复治理保证金制度。业主在开发矿山时须向管理部门交纳保证金，用于恢复矿产开发破坏的生态环境。

　　二是建立以绿色GDP为导向的生态文明考核机制。作为重要的管理手段，考核机制对行为者具有重要的导向、约束、评价和监督作用。十堰被国家划为“限制开发区域”后，市委、市政府研究完善了《十堰市县（市、区）综合目标考核办法（试行）》，将各县（市、区）划分为3类进行考核，强化对生态环保的考核分值，由原来的5项（15分）增加为9项（Ⅰ类16分，Ⅱ类20分，Ⅲ类25分），占整个目标责任考核的16%—25%。该市率先在全省实施环境保护“一票否决”制度和生态环境损害责任终身追究制度，对被“一票否决”的责任单位和责任人，取消当年评优评先和职位晋升资格。随着考核机制的不断完善，生态环保成为全市干部干事创业的“指挥棒”。

　　三是建立环境治理第三方营运机制。环境治理第三方营运，即由运营方提供新的管理方法和有效技术，保证设施正常运行，达标排放，委托方向其支付相应费用。近年来，十堰市积极运行环境治理第三方营运机制，将神定河污水处理厂委托北京碧水源科技股份有限公司运营，将泗水污水处理厂、西部污水处理厂及西部垃圾填埋场渗滤液处理项目委托北京排水集团运营，有效破解了污水处理厂污水处理能力有限的难题。神定河污水处理厂日处理污水能力将由目前的16.8万吨提升至18万吨。今年8月，省委主要负责同志深入到神定河污水处理厂调研后，对碧水源公司的作为给予了高度评价。

　　四是建立资源环境承载能力监测预警机制。重点是加强监测能力建设。十堰在全省地市州中率先形成了符合国家新标准（包括PM2.5等6个因子）的空气自动监测能力；第一个成立了机动车尾气监测机构；第一个启动了机动车尾气检测；配齐了全部109项水质全分析的仪器设备，具备97项水质指标分析能力；升级改造了城区3个污水处理厂，在关键部位安装视频探头，并与市环保局联网，加强运行监督；引进了10名环保专业研究生。随着监测预警能力的提升，十堰市环境监测站通过了国家二级站标准化建设达标验收，丹江口市、郧县、房县、竹山县环境监测站达到了国家三级站标准。

　　五是建立以“十大工程”为运行模式的环境治理机制。南水北调成败在水质。为了确保“一库清水北送”，十堰组织实施了“十大工程”，即丹江口库区生态文明建设工程、水环境专项整治工程、环境基础设施建设工程、工业企业达标治理工程、环评和三同时专项整治工程、农村面源污染治理工程、城乡环境综合治理工程、绿化造林工程、生态屏障建设工程、水系林网绿化工程，有效地确保了南水北调中线工程调水水质安全。今年以来，该市还组织开展了以保护水质为重点的“三大行动”，即“清水行动”、“保水质、迎调水”百日攻坚行动和“三治”（治水治气治垃圾）行动。截至8月底，全市完成农村环境综合整治258个村，5条河整治排污口497个，水质从劣V类上升到Ⅲ、IV类。

　　六是建立群策群力的公众参与机制。地球是我家，环保靠大家。近年来，十堰市积极开展绿色机关、绿色企业、绿色学校、绿色社区、绿色医院、绿色家庭、生态乡（镇、街道）村和生态家园等系列绿色创建活动，依托各级学校、“道德讲堂”、新闻媒体、网络平台、居民社区等，深入开展“文明餐桌”行动，宣传推广以“绿色、自然、和谐”为主的低碳生活方式和绿色消费习惯，组织开展“万人洁城绿城”、“关爱他人、关爱社会、关爱自然”等为主题的志愿服务活动，形成了人人参与绿色创建、人人投身美丽十堰建设的良好氛围。目前，十堰市共创建绿色社区21个、绿色学校33所、绿色机关55个、绿色企业22个、绿色家庭300个；创建市级以上生态乡镇29个、生态村269个，分别占全市总数的24％、15％；竹山“十星级文明户”创建活动成为全国农村精神文明建设先进模式。

　　探索国家生态文明先行示范区建设体制机制的启示

　　体制机制的改革创新，开创了十堰绿色发展、转型发展、科学发展的新局面，全市生态文明建设水平不断提升，为加快建设区域性中心城市、“在生态文明建设和转型跨越发展上走在全省前列”奠定了基础。2013年，全市森林覆盖率达到66.64%，位居全省前列，高于全国平均水平44个百分点；丹江口水库水质常年稳定保持在二类以上，城镇供水水源地水质达标率100%；年空气质量优良天数达到320天，超出国家环保模范城考核指标10天；城区污水集中处理率达到88.57%，垃圾无害化处理率达到96.5%。市域内已形成十堰生态滨江新区、竹溪十八里长峡、丹江沧浪洲湿地公园、郧县九龙瀑、郧西五龙河、房县野人谷、竹山圣水湖湿地公园等一大批优美宜人的生态景观，成为中外游人青睐的旅游目的地。天更蓝、山更青，水更绿、空气更清新，正在成为十堰的核心竞争力和享誉四方的靓丽名片。十堰市探索建设国家生态文明先行示范区的成功做法和显著成效，给了我们深刻启示：

　　——必须坚持以理念革新为引领，在解放思想的过程中不断创新体制机制。十堰市在生态文明建设中，始终坚持以理念革新为引领，把解放思想作为“总开关”和“第一道工序”。近几年来，十堰市为凝聚生态文明共识，先后在全市开展了“思想大解放，促进大发展”大讨论活动；集中组织市四大家领导、市直部门和县市区党政负责人赴沿海4省5市学习考察；在昆山市开设三期“流动党校”，组织100多名党政领导干部学习昆山生态文明建设和转型发展经验；邀请一批全国知名专家走进十堰“周末大讲堂”，传授先进思想和科学知识。通过思想大解放、观念大转变，使生态文明成为全市各级领导干部执政新理念和人民群众的思想自觉、行动自觉。实践证明，推进生态文明体制机制创新，必须首先解放思想、更新观念，从各种不符合生态文明要求的思想观念、习惯做法的束缚中解放出来，以思想观念的大解放促进体制机制的大突破。

　　——必须运用市场手段整合要素资源，形成推进生态文明建设的强大合力。针对生态文明建设资金投入缺少、市场主体缺位、专业人才缺乏和治污设施运行艰难等突出问题，十堰市运用市场手段和办法，探索建立了生态补偿和资源有偿使用、环境治理第三方营运、林地使用权市场化、土地经营权流转等体制机制，利用市场定价将土地、林木等自然资源资产化，为生态文明注入了新的生机与活力。实践证明，在市场经济条件下建设生态文明，不仅要运用行政手段、文化手段，还要更多地运用市场手段破解难题，寻求环境保护与经济利益的最大公约数。

　　——必须坚持以绿色发展为主线，创造更多的“绿色福利”惠及千家万户。十堰市立足于生态这个最大的优势，在创建进程中大力发展生态农业、生态林业、生态工业、生态旅游业，为民创造产业富民之福；在全社会倡导文明健康、节约环保、绿色低碳的生活理念，为民创造低碳生活之福；深入开展生态市创建，加快城市公园、公共绿地建设，营造绿色环境，为民创造生态宜居之福。实践证明，只有将绿色发展作为一条主线，贯穿经济社会发展的全过程，才能实现经济、生态、社会三者协调统一、和谐共生，让更多的“绿色福利”惠及人民群众，这也是“民生决定目的”的有力体现和生动实践。■

　　省委政研室（省改革办）：

　　江国志　林承举　桂进波

　　十堰市委政研室（市改革办）：

　　何世平　张小庆

　　责任编辑：刘　海