联合调研组

　　农村土地承包经营权确权登记颁证工作对农村土地所有权、承包权、经营权“三权”分置，加快推进土地有序流转，深化农村产权制度改革，开展农村产权融资，夯实农业现代化基础具有积极而深远的影响。省里从2008年开始试点，截至2013年，完成了17个村、9382户的试点任务，实测面积约4.5万亩。2014年，省委、省政府决定在全省所有涉农县（市、区）开展确权试点工作，全省试点共覆盖4187个村、173.3万承包农户、860.3万亩承包耕地，占全省总数的比例分别约16%、18%和19%。目前，各地试点工作已接近尾声，预计年底基本结束。

　　一、各地的探索值得肯定

　　试点地区按照省里的安排部署，结合实际，探索创新，积累了许多卓有成效的做法和经验，富有推广借鉴价值。这些做法和基本经验概括起来就是“一三三九N”。

　　所谓“一”，就是一把手拿在手上抓。农村土地确权是深化农村改革的第一道关口，涉及到农民的切身利益，矛盾多，牵涉面广，工作成本大，技术要求高。确权工作的复杂性和艰巨性，需要各级党委、政府高度重视，需要主要领导亲自研究、部署和推进。实践证明，工作推动好、进度快的地方，都得益于“一把手”拿在手上抓，相关部门协作配合好，工作保障力度大。

　　所谓“三”，就是坚持三个处理原则。确权工作还处于试点阶段，部分地方之所以能快速稳步推进，在于很好地坚持了三条原则：有法律法规政策的，按法律法规政策办；法律法规政策没有明确规定的，由村民民主协商解决；法律法规政策没有明确规定，协商又一时不能达成一致的个别问题，可以先放一放，待协商一致后再进行确权登记。这三条原则的确定，让确权工作有章可循，也为各地探索留足了空间。

　　所谓第二个“三”，就是充分用好三个方面的力量。农村土地确权工作的基本力量是党政干部、专业公司和农民群众三支队伍。实践证明，能不能调动和发挥好三支队伍的积极性，是确权工作顺利与否的关键。一要对党政干部讲政治，使广大党员干部明白这项工作是党和国家的决策部署，是巩固农村基本经营制度的关键举措，也是检验群众路线教育实践活动成效的重要手段，使其强化抓好这项工作的责任感和自觉性。二要对专业公司讲价钱，一方面把好资质准入关，一方面注重核算，引进竞争机制，降低工作成本。三要对农民群众讲道理，把确权的好处讲清楚讲透彻，使农民群众明白这是自己的事情，消除疑虑，积极主动参与，全力支持这项工作。

　　所谓“九”，就是 “九步工作法”。随县探索的“成立机构—制定方案—宣传培训—入户调查—矛盾调处—指认实测—公示审核—颁发权证—建库归档”九步工作法，做到了确权登记不漏户、土地面积数字准、承包地块四至明、矛盾调处全到位。这一经验在全省推广，为确权工作提供了程序样本。

　　所谓“N”，就是“一村一策”、“一事一策”的“N”条对策。在确权工作中，存在确权缺位、确权错位、证实不符、一地多证、人地悬殊、地界变动、用途变化、变相倒卖等多方面问题，国家、省里没有给出具体答案，各地根据本地实际，探索出了一系列解决办法，有效化解了这些矛盾。孝感市针对确权中出现的已流转土地面积和实测面积不一致、移民的土地确权等问题制定了调处方案。钟祥市对农户开垦荒地的登记、流转承包地的登记、进城落户农户的确权登记等问题，提出了解决办法，做到了“一村一策”、“一事一策”，群众比较满意。

　　农村土地确权在部分完成的地方已取得初步效果。一是农民吃了“长效定心丸”。通城县石南镇梅港村农民胡四平说：“以前我总担心承包地流转后被人侵占，这次土地确权了，我可以把土地流转出去，放心在外打工”。在调研过程中感受到农民对此事非常欢迎，形象地说是“确真权、颁铁证”，对国家的土地承包政策更加有底。二是农民扯皮的事少了。土地是农民的命根子，土地纠纷是农村的主要矛盾之一。石南镇财经所副所长翁向东说：“建立农村土地承包经营权登记信息系统后，全镇所有农户的情况一目了然，再也不担心为边界扯皮了。”确权登记颁证后，该镇至今没有发生土地纠纷。三是为农村综合产权交易平台建设打下了基础。各地都在积极建立农村综合产权交易平台。基层干部说，农村土地确权后，农民的承包经营权证可以作为土地流转、贷款、抵押、完善农业补贴、征地补偿以及土地入股合作的基本法律依据，资源可以变资产、变资本。

　　二、当前需要解决的困难和问题

　　前一阶段试点做了大量深入扎实的工作，取得了一定成效，但仍然存在整体进展不快、个别地方质量不高等问题。为进一步推进试点工作平稳有序，为今后的工作打下坚实基础，还需要进一步解决好以下问题。

　　一是“脑”的问题：思想认识有障碍。表现为两个难，即大员上阵难、政策把握难。部分地区负责同志重视不够，有的求稳怕乱，怕引发农村沉积的矛盾纠纷；有的等待观望，想等到上级把政策细化好、细节设计好再启动；有的有走过场的想法，认为把二轮延包发的证换一下就行；有的干脆提出“只确股不确地”，等等。还有的对政策理解不深，把握不准，遇到矛盾和问题束手无策、畏难不前。

　　二是“法”的问题：工作方式不得法。少数地方没有科学制定工作步骤，缺乏严格的程序；调动群众积极性不充分，简单依靠测绘公司；甩手包干，干部群众参与度不高；没有总结出一套行之有效的工作办法等，导致矛盾难以协调解决，工作推动效果不好。在省级层面上，工作测绘底图发放慢也一定程度上影响了部分地方工作进度。

　　三是“钱”的问题：经费保障有缺口。经测算，2014年确权试点涉及二轮延包耕地面积860多万亩，约需工作经费2.4亿元。省级财政已拿1亿元对各地以奖代补，前期已拨付3000万元。部分县（市、区）本级安排经费不到位，个别地方甚至没有安排专项资金，直接影响了工作开展。

　　四是“人”的问题：工作专班较薄弱。确权登记颁证涉及到每家每户，内容多，程序繁琐，需要大量人力、物力和时间。同时要求工作人员素质高、熟悉政策、调解矛盾能力强、群众工作经验丰富。承担具体工作的经管部门体系不顺、力量分散，乡镇经管干部平均不到6人，少的只有1至2人。部分地方没有从整体上统筹人员力量，调查研究不够深入，具体工作人员少而弱。

　　五是“督”的问题：监督检查不到位。督查工作不够扎实，有的不深入、不全面，检查的项目不全、不细；有的作风不实，看材料、听汇报的多，深入群众、明查暗访的少；有的出了问题不追责，导致少数干部责任心不强，抓落实不到位。

　　三、对策建议

　　（一）突出工作措施，解决“速”的问题。一是主要领导要挂帅。整县推进试点的县（市）委书记、县（市）长作为第一责任人，必须率先垂范、靠前指挥，亲自研究措施、组织推进，及时解决矛盾和问题；要坚持“第一认识”、承担“第一责任”、 把控“第一速度”、确保“第一标准”。二是保障措施要跟进。各地特别是整县推进的县（市、区）应进一步加大投入，纳入本级预算，落实工作经费。应统筹各方面力量，抽调精干人员组成专班。应进一步理顺经管体制，充实队伍，加强保障。三是宣传培训要深入。加大对确权登记颁证工作的政策宣传和舆论引导力度，加强对相关工作人员的业务培训，提高政策水平和业务技能。四是督导检查要常态。各级都应组织强有力的督导组分片包干，倒排工期，进行政策法规、关键环节和工作保障方面的督导，加快推进、确保落实。要在总结验收中结硬账，凡是工作滞后的，都应追究责任；凡是走过场的，都应推倒重来。

　　（二）准确把握几个关系，解决“质”的问题。确权工作要做到质量高、矛盾少，依法规范，经得起历史检验，必须把握处理好以下五个方面的关系：一是把握好顶层设计与因地制宜的关系。对这次农村土地确权，中央提出了明确要求，农业部制定了操作规程，省里下发了实施方案，顶层设计十分清楚。但各地工作中面临的矛盾和问题不尽相同，必须因地制宜，探索创新方式方法，妥善处理矛盾和问题。不能因为个别遗留问题影响整体进展，也不能因为个别问题协商不一致，强行推进而影响稳定。二是处理好加快推进与保证质量的关系。确权登记颁证必须在保证进度的情况下，规范操作。情况要摸准，要查清每一宗土地的权属、面积和用途，掌握土地权属纠纷等基本情况。面积要测准，要以二轮延包为基础，以土地承包台账、承包合同和农村土地承包经营权证书为依据，用科学实用节省的方法实测确定。政策要校准，要坚持政策的连续性和稳定性，确保确权登记颁证得到群众真正认可，真正做到承包耕地与“承包合同、登记台账、登记薄和承包经营权证”四相符，不漏一户把承包合同、承包经营权证发放到位。三是处理好确地确权与确股确权的关系。2014年中央1号文件提出，可以确权确地，也可以确权确股不确地，但并不意味两种方式可以随意选择。目前，还是以确地为主，确股为例外。对于土地已经承包到户的，原则上都要确地到户。确股应限定在已经实行股份合作、统一经营和城郊地少、无法确地到户的个别村组，有条件的地方也可以结合“三村”产权制度创新来进行。要搞土地股份合作社的，应先确地后再折股入社。不能用少数服从多数方法简单确股，群众要求确地的，还要确地。四是处理好大稳定和小调整的关系。现有土地承包关系是在一轮承包基础上，通过二轮延包和依法完善逐步形成的，得到了广大农民认可，经过了法律确认。这次开展农村土地确权，是对现有土地承包关系的进一步完善，而不是改变现有承包关系。确权过程中，不得改变现有农村土地承包关系，不得非法收回农民承包地，更不能推倒重来、打乱重分。对于那些人地矛盾突出、部分农民要求十分强烈的，可以按照二轮延包“大稳定、小调整”的原则，根据大多数农民的意愿进行适当微调。五是处理好依法依规和民主协商的关系。试点过程中严禁将实测面积与延包确定的农业补贴基数挂钩；严禁与农民承担费用、劳务标准挂钩；严禁借机增加农民负担。坚持民主协商，运用群众的智慧和力量，解决试点中的矛盾和问题。对于关注度较高、敏感性较强的问题，可以采取“一事一议”的办法。要在严格执行法律法规的基础上，充分发挥党员干部、村民代表、专业队伍、基层组织，尤其是乡、村两级组织的主动性、积极性，发挥好村民代表大会的作用。

　　（三）加快完善全省“四统一”步伐，解决“效”的问题。一是加强部门协调合作，向确权试点地区统一提供数字正射影像图作为确权登记颁证工作底图，节约成本和工作量。二是委托测绘部门建立全省统一的农村土地承包管理信息数据库和管理信息系统，实现农村土地承包的信息化、常态化、智能化管理。三是对参与确权的测绘单位进行统一培训，对测绘资质和信息系统进行专门考核，实行资格准入。四是以武汉城市圈为重点，力争用3年左右的时间，建立覆盖全省、联通省市县乡的统一农村综合产权交易平台体系。

　　（四）积极争取全省成为国家试点，解决“面”的问题。农村土地确权工作越早越主动，农业农村经济发展活力越足。2014年的试点工作为我省进一步开展登记工作提供了经验，打下了良好基础。下一步，要积极向国家争取，力争将我省纳入全国农村土地确权整省推进试点，进一步扩大我省农村土地确权范围，使改革工作进一步提速。■

　　调研组成员：吕江文　郭　宇　张清林

　　史相彩　陈　樱

　　责任编辑：刘　海