——访省国土资源厅厅长孙亚

                                                                                                                                    本刊记者

　　土地制度是国家的基础性制度，土地制度改革是全面深化改革的重要内容。中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，掀开了土地制度改革新的篇章。最近，本刊记者就深化土地制度改革涉及的一些重要问题，采访了省国土资源厅厅长孙亚。

　　土地制度改革是现实的迫切要求

　　本刊记者：请问您如何看待当前的土地制度？

　　孙亚：我国在实践基础上逐步形成了以用途管制、土地征收、有偿使用为核心的中国特色土地管理制度。一方面，这些制度在保护粮食安全和生态安全，促进工业化、城镇化快速发展上作出了历史性贡献。从我省实际看，一是实行土地用途管制制度，有效保护了耕地，特别是基本农田。我省连续15年实现耕地占补平衡，为粮食产量实现“十一连增”奠定了坚实基础。二是实行土地征收制度，很大程度上提高了建设用地取得效率，支撑了城乡建设快速发展用地需求。2005—2013年，我省建设用地规模年均增加3.3万公顷（约49.5万亩）。三是实行土地有偿使用制度，最大程度显化土地价值，积累了城乡发展建设资金。但另一方面，伴随着实践发展和改革深入，利益格局深度调整，现行农村土地制度与社会主义市场经济体制不相适应的问题日益显现，必须通过深化改革来破解。一是征地范围过大，城市扩张速度过快，大量农田特别是城镇周边良田被征用，影响粮食安全；二是征地补偿标准偏低，利益分配不合理，普遍存在地方政府拿的多、农村集体和农民个人拿的少的情况。甚至个别地方强行征地，截留征地补偿款，严重损害群众权益，影响社会稳定；三是集体土地与国有土地权能不一致，集体建设用地无法入市交易，呈现城乡二元分割，没有形成统一的建设用地市场；四是目前30%以上的土地仍然实行划拨供地，土地市场决定性作用发挥不够，造成土地利用效率不高；五是对土地财政依赖较强，过度依赖土地财政支撑城乡发展的模式不可持续等等，这些问题都必须通过持续深化改革来解决。

　　本刊记者：当前深化土地制度改革有什么重要意义？

　　孙亚：党的十八大以来，经济社会发展进入新常态，国土资源管理工作面临复杂形势和多重压力。一是国土资源面临“两难”困境，既要保障经济社会快速发展对土地资源的合理需求，又要严防死守耕地红线，保障粮食安全底线；既要严格执行国家相关法律法规，又要改革创新，尽心尽力维护群众合法权益和合理利益诉求。二是国家对耕地保护和节约集约用地提出了新的更高要求，开始全面实行“占优补优、占水田补水田”的耕地占补政策，并逐年压缩土地利用计划指标，保护资源和保障发展的难度和压力进一步凸显；三是经济下行压力加大，国土资源服务稳增长、扩投资的现实需要与倒逼调结构、促转型的长远目标的矛盾进一步加剧。此时进行土地制度改革具有重要意义。一是有利于破解国土资源“两难”困境。党的十八届三中全会明确了土地制度改革的任务和方向。开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革，切中当前国土资源矛盾要害，有利于破解国土资源“两难”困境。二是有利于统筹城乡一体化发展。土地制度改革的主导思想之一是城乡统一。土地制度改革的重点之一是建立城乡统一的建设用地市场，赋予集体土地更多的权利，实现集体土地与国有土地同等入市、同权同价，推动城乡一体化发展。三是有利于发挥市场配置资源的决定性作用。土地制度改革的主导思想之二是资源市场化配置。土地作为重要的资源、资产和资本，市场价值大、规模大、影响大。推动土地资源市场化配置，减少行政力量对资源配置的不当干预，有利于确立市场在资源配置中发挥决定性作用。四是有利于更好地保障和维护群众权益。土地制度改革的主导思想之三是维护农民权益。土地作为农民最重要的财产之一，通过改革征地制度，提高补偿标准，探索多元补偿机制，做到切实维护农民权益；通过改革农村土地入市制度，允许集体经营性建设用地入市交易，允许农村宅基地有偿退出、抵押融资，可以增加农民财产性收入、缩小城乡差距。五是推动农业现代化和农民就地城镇化。改革农村土地承包经营权，实现所有权、承包权、经营权“三权分置”，推动经营权流转、抵押，有利于发展农业适度规模经营，推动农业现代化。改革农村建设用地使用制度，能够吸引社会资本投资“三农”，激活农村市场，实现农民就地城镇化。

　　建立城乡统一的建设用地市场

　　本刊记者：开展土地制度改革的底线和原则是什么？

　　孙亚：中央对农村土地制度改革态度极为审慎。要求坚持底线思维，牢牢守住“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线。要坚持试点先行原则。土地制度改革属于“认识还不够深入，但又必须推进的”第三类改革，改革涉及法律修改，牵一发而动全身，必须审慎稳妥，先行试点探索，封闭运行，风险可控，绝不能犯颠覆性的错误。要坚持依法试点原则。开展试点必须按程序上报中央全面深化改革领导小组批准，试点内容必须取得全国人大常委会的法律授权，做到于法有据。没有获得法律授权的地区，不要盲目攀比、擅自行动。过去开展的农村土地制度改革试点，凡涉及突破法律法规的要停下来。要坚持土地用途管制原则。落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，确保耕地红线不突破，粮食安全有保障。同时，要充分发挥市场配置土地资源的决定性作用。

　　本刊记者：此次土地制度改革的目标是什么？

　　孙亚：土地制度改革的根本目标是建立与经济社会发展相适应的土地制度，为经济社会可持续发展提供土地制度保障。具体来说，就是要根据十八届三中、四中全会的要求，以用途管制为前提，以夯实权能为基础，以改革征地制度为关键，以集体经营性建设用地入市为突破，构建“两种产权、一个市场、同权同价、统一管理”的城乡统一建设用地市场。要通过改革，建立程序规范、补偿合理、保障多元的土地征收制度；建立同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度；建立依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的宅基地制度。

　　本刊记者：这次改革要遵循什么路径？

　　孙亚：一方面，改革现有征地制度，逐步缩小征地范围，重点提高征地补偿标准，探索多元安置渠道和机制，农民和农村分享更多土地增值收益；另一方面，稳妥推进集体经营性建设用地入市，科学确定入市规模，打破地方政府对建设用地市场的垄断，逐步形成“公益性征地+集体经营性建设用地入市”的建设用地保障体系。围绕这两条主线，同时推进宅基地制度改革和国有建设用地有偿使用制度改革等配套改革，逐步建立城乡统一建设用地市场。

　　本刊记者：请介绍一下本轮土地制度改革的时间表。

　　孙亚：《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》出台，标志着我国农村土地制度改革全面进入试点阶段。按照统一部署，今年全国选择若干县市进行改革试点，目前我省已经推荐宜城市作为试点单位开展宅基地制度改革；在2017年底完成试点，取得可复制、能推广的改革经验；在2020年底前，推动相关法律法规的修订，初步完成土地制度改革。我省也将按照这一时间表推进相关改革。

　　本刊记者：本轮土地制度改革有哪些重要任务？

　　孙亚：一是完善土地征收制度。针对征地范围过大、程序不够规范、被征地农民保障机制不完善等问题，要缩小土地征收范围，严格界定公共利益用地范围；规范土地征收程序，建立社会稳定风险评估制度，健全矛盾纠纷调处机制，全面公开土地征收信息；完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，切实维护被征地农民权益。

　　二是建立农村集体经营性建设用地入市制度。针对农村集体经营性建设用地权能不完整，不能同等入市、同权同价和交易规则亟待健全等问题，重点是要破除土地城乡二元格局，完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能，实现与国有土地同等入市、同权同价；明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径；建立健全市场交易规则和服务监管制度等。

　　三是改革完善农村宅基地制度。针对农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题，要完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式；对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用；探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地；改革宅基地审批制度，发挥村民自治组织的民主管理作用。

　　四是建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。针对土地增值收益分配机制不健全等问题，要建立健全土地增值收益在国家与集体之间、集体经济组织内部的分配办法和相关制度安排，适当向个人倾斜。

　　全面推进土地制度改革试点工作

　　本刊记者：您前面介绍了四个方面的改革任务，请问我省在征地制度上正在进行哪些改革？

　　孙亚：一是开展缩小征地范围试点。2010年起，武汉市作为全国11个征地制度改革试点城市之一选择江夏区、黄陂区开展了缩小征地范围试点。武汉市确定江夏区墨子岛湖光山色旅游度假项目为试点项目，探索制定了缩小征地范围后的用地报批程序和《武汉市非公益性用地建议目录》。二是提高征地补偿标准。探索建立征地补偿标准与经济社会发展水平挂钩的调整机制。2014年发布实施新的《湖北省征地统一年产值标准和片区综合地价》，全省平均补偿标准由2.65万元/亩提高到3.29万元/亩，增幅24.5%。三是开展征地复合安置改革。在一次性货币补偿基础上，积极探索留地安置、调田安置、就业培训、社保补偿等多元复合安置途径，保障被征地农民长远生计。去年底，省政府出台了《关于被征地农民参加基本养老保险的指导意见》，要求从今年开始实行“先保后征”，对没有给被征地农民预存养老保险资金的，一律不得批准征地。

　　本刊记者：集体经营性建设用地入市改革的进展如何？

　　孙亚：我省在集体建设用地流转方面的探索起步较早，早在2003年就启动了集体建设用地流转试点，先后在荆州市城区、仙桃市、赤壁市、沙洋县、嘉鱼县等17个县（市、区）开展两轮试点。在试点基础上，省政府于2006年出台了《湖北省农村集体建设用地使用权流转管理试行办法》，对集体建设用地流转的范围、程序、方式等进行了规定。我省是继安徽省、广东省之后，少数较早出台集体建设用地流转办法的省份之一，试点改革走在了全国前列。

　　本刊记者：请问我省在农村宅基地制度改革方面进行了哪些探索？

　　孙亚：由于《土地管理法》等法律法规对农村宅基地使用有严格限制，难以直接进行改革。我省主要依托城乡建设用地增减挂钩平台，实现对宅基地的重新整理、盘活、优化。截止2014年，全省累计实施城乡建设用地增减挂钩面积31.62万亩，一大批“空心村”和闲置低效宅基地得到复垦利用，促进了节约集约用地。此外，部分地方也结合实际进行了积极探索。例如，安陆市探索形成了以“统一征集民意、统一规划布局、统一安排指标、统一基础配套、统一公开拍卖、统一腾退旧宅、统一分户办证”为核心的“七统一”宅基地管理新模式，宅基地拍卖收入全部用于基础设施配套和腾退旧宅补偿。该模式减少了农民违法占地建房，筹集了农村基础设施建设资金，整治了闲置浪费空心村，实现了宅基地公平分配。

　　本刊记者：请问还有其他方面的改革工作吗？

　　孙亚：一是开展土地利用“四项创新”试点。通过积极争取，我省先后开展城乡建设用地增减挂钩、低丘缓坡土地综合开发利用、工矿废弃地复垦利用、城市低效用地再开发“四项创新”试点。截止2014年，累计安排试点指标58.85万亩，改善了农村生产生活环境，缓解了建设用地指标矛盾。二是以服务21个“四化”同步示范乡镇建设为平台，探索全域城乡建设用地增减挂钩模式，在“耕地数量不减少、质量有提高、布局更优化”的前提下，解决了钱从哪里来，地从哪里出和农民就地城镇化等改革中的关键问题。三是在武汉、鄂州开展农村产权交易试点。成立农村综合产权交易所，为农村各类产权流转交易提供场所设施、信息发布、组织交易、交易鉴证等服务。其中，鄂州市重点探索城乡建设用地增减挂钩指标交易。截止2014年底，鄂州市共交易城乡建设用地增减挂钩指标151宗，面积4524亩，交易价款7.2亿元，交易金额全部用于新农村建设，有力地促进了城乡统筹发展。四是开展土地整治改革创新。贯彻落实最严格的耕地保护制度，坚持以建设促保护，严守耕地红线和粮食安全底线。“十二五”期间，我省投入土地整治资金近400亿元，建设高标准基本农田1993万亩。稳妥推进农业龙头企业、农民专业合作社和农民自建土地整治项目试点，探索“明标明投、摇号中标、全程监督、公开公正”遴选从业队伍办法，下放土地整治项目立项、规划变更、竣工验收等三项审批权。

　　突出重点，进一步推进土地制度改革

　　本刊记者：现在影响土地制度改革的主要因素有哪些？

　　孙亚：国家维护社会公平正义的坚强意志和农民群众维护权益的诉求和期盼是改革的根本动力，但是在改革中也存在一些阻力和困难：一是部分改革突破法律规定。农村土地征收、集体经营性建设用地入市、农村宅基地改革等都涉及《宪法》、《物权法》等诸多法律的修改，改革难度大。二是部分地方政府改革积极性不高。对于征地制度改革和集体经营性建设用地入市，地方政府普遍缺乏积极性。原因在于，目前建设用地一般都是由政府将集体土地征收为国有土地，再出让给用地者，政府通过征地“低进高出”获得土地收益，用于城市发展建设。如果只对公益性用地实行征用，非公益性用地通过集体建设用地入市来解决的话，地方政府不仅土地出让收益将大为减少，还要承担公益性征地的巨额成本，地方政府无法承受。三是用地单位不愿使用集体土地。由于集体建设用地处置、收益、抵押等权能不完整，导致银行等金融机构对集体建设用地不认可，抵押融资困难。此外，农村集体越来越倾向于短期出租土地而不是长期出让土地，加上其契约精神普遍不强，企业怕使用集体土地后，随着地价的上涨，农民会违约要求增加租金或收回土地，存在一定的纠纷隐患。这些因素都导致企业对使用集体建设用地有顾虑，不敢轻易使用。

　　本刊记者：下一步改革的重点和目标是什么？

　　孙亚：根据省委、省政府部署，我省下一步土地制度改革的重点是开展农村宅基地制度改革。重点探索建立依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的宅基地制度，探索形成可复制、可推广的改革成果，为国家提供符合农村实际、具有湖北特色的改革经验，为科学立法、修改完善相关法律法规提供支撑。除此之外，我省将在不突破法律法规的前提下，重点推进土地利用“四项创新”试点，探索在县域范围内开展全域城乡建设用地增减挂钩，探索在市（州）范围内开展结余建设用地指标交易，探索建立被征地农民多元保障机制，等等。通过不断改革创新，切实提高国土资源保障经济社会科学跨越式发展的能力。■

　　责任编辑：曾洁玲