彭　军

　　《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》的出台，标志着我国扶贫开发已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期。2017年，我省将有1520个村出列、9个县摘帽，任务十分艰巨。通过推进社会救助制度与扶贫开发政策的有效衔接，对无法通过扶贫开发脱贫的农村贫困人口实行社会保障兜底脱贫，对确保这一目标的实现具有重要意义。

　　一、社会救助与扶贫开发政策衔接意义重大

　　（一）我省贫困状况严重，山区脱贫任务更艰巨。湖北省脱贫攻坚任务之重超过全国及中部六省平均水平。2014年湖北省建档立卡贫困人口居全国第7位，居中部六省第3位；贫困发生率为14.71%，居全国第9位、中部六省第1位。2016年，通过对多地的调研，我们发现，平原地区脱贫相对较为容易，而山区脱贫难度较大，例如部分山区市州脱贫率仅为40%，脱贫攻坚任务更艰巨，社会救助兜底责任更重大。

　　（二）社会救助兜底是脱贫攻坚的主要措施之一。2015年11月，在中央扶贫开发工作会议上，习近平总书记强调扶贫实施“五个一批”工程：发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。2015年9月省委、省政府发布《关于全力推进精准扶贫精准脱贫的决定》，提出精准脱贫“四个一批”：扶持生产和就业发展一批、移民搬迁安置一批、低保五保政策兜底一批、医疗救助扶持一批。“社会保障兜底”是脱贫攻坚的主要措施之一，民政部门作为社会救助的管理部门，肩负着救助兜底脱贫的重任。2016年竹溪、竹山、宣恩等地制定了“精准扶贫政策兜底救助”的实施方案，为当地社会救助与脱贫攻坚制度衔接提供了政策依据。

　　（三）“两项制度”有效衔接，是建立贫困瞄准机制、提高政府扶贫资源使用效能的现实需要。推动社会救助和扶贫开发“两项制度”有效衔接，通过对贫困户进行全面调查摸底、建档立卡，客观真实地反映他们的生产生活状况，形成一套信息量相对全面的农村贫困人口基本情况数据库，就可以分门别类地实施生活保障和扶贫开发“两轮驱动”政策，对于没有发展能力的贫困人口通过救助维持其基本生存，对于有发展能力的贫困人口通过开发式扶贫促进脱贫致富，从根本上解决贫困群众的生存和发展问题。教育、卫生、农业、水利等部门也可利用这些数据信息，根据贫困人口状况实施分类扶持，也可以提高政府扶贫资源的使用效能，减少扶贫资源配置的重复或遗漏。

　　二、我省在社会救助与扶贫开发制度衔接方面的实践

　　围绕省委、省政府的部署，省民政厅从2015年底开始，谋篇布局以农村低保为主的社会救助制度与脱贫攻坚政策的有效衔接工作，充分发挥社会救助制度在脱贫攻坚中的兜底作用。

　　（一）政策先行，规划引领。2015年12月，研究拟订并报请省政府转发《湖北省农村低保标准与扶贫标准衔接实施办法》。2016年初，出台《省民政厅关于在脱贫攻坚中充分发挥民政职能作用的指导意见》。2016年11月，报请省政府批转了省民政厅、省扶贫办、省委农村工作部、省财政厅、省统计局、省残联、国家统计局湖北调查总队共同制定的《湖北省农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接实施方案》， 对“十三五”期间农村低保等社会救助制度与扶贫开发衔接的指导思想、基本原则、主要目标、主要内容和实施步骤予以明确。各市、州、县陆续出台了实施细则，细化提高救助标准，实行“应保尽保、应扶尽扶”，落实重点救助，加强动态管理等具体工作任务。

　　（二）精准比对，掌握底数。2016年，各地民政部门以开展社会救助“大数据”比对专项监督检查工作和低保审核审批为契机，对全省农村低保对象，集中开展信息比对工作。通过比对，摸清了已列入建档立卡贫困人口的农村低保对象数量及其构成，未列入建档立卡贫困人口的农村低保对象数量及未列入原因。将农村低保、五保对象全部纳入精准扶贫政策保障范围，将建档立卡贫困人口全部纳入重特大疾病医疗救助和临时救助范围。将审批的低保对象及时提供给扶贫部门建档立卡，将不再符合低保条件的扶贫对象，及时提供给扶贫部门精准考核，为两类对象衔接打好了数据基础。

　　（三）提高标准，全力保障。省民政厅督促各地按不低于上年度当地农村居民人均消费支出40%的比例量化调整当年农村低保标准，指导农村低保标准低于国家扶贫标准的贫困县（市、区）适当提高量化调整比例，逐步实现农村低保标准达到国家扶贫标准，确保到2019年底前农村低保标准不低于国家公布的扶贫标准，指导已经达到或高于国家扶贫标准的地方，继续做好农村低保标准的量化调整工作，初步形成了低保标准与消费支出水平挂钩、与国家扶贫标准衔接的量化调整机制。2016年，全省所有地方农村低保标准均超过国家扶贫标准。农村低保保障标准达到人均3736元/年，保障水平领跑中部、高于全国平均水平。督促各地严格按照不低于上年度当地农村居民人均消费支出的80%量化调整公布了农村五保供养标准。2016年，全省农村五保集中供养和分散供养平均水平分别达到人均7402元/年和7294元/年，较上年分别增长29%和84%。

　　（四）多措并举，立体覆盖。推行按户保障、差额救助，有效解决“低保保人、扶贫扶户”对象管理不统一的问题。对获得低保后，生活仍然困难的老年人、未成年人、重度残疾人和重病患者，按照不低于当地低保标准的20%比例增发补助金，切实保障贫困群众的基本生活。加大重特大疾病医疗救助、临时救助、“救急难”的力度，对因重特大疾病、突发事件致贫返贫的群众实施临时救助41.2万户次，实施医疗救助340万人次，形成了对贫困群众各项救助需求的立体覆盖。

　　在推进“两项制度”衔接的过程中，各地也反映存在一些困难和问题。一是民政部门和扶贫部门在认定对象的方法、标准、统计口径不完全一致。二是社会救助与扶贫开发的数据未完全共享。三是脱贫后的返贫问题。目前，依靠医疗救助、易地搬迁、产业扶持脱贫比例很高，例如竹溪县，三者比例分别达到22.89%、39.00%、29.97%。因病返贫是普遍存在的返贫现象；易地搬迁脱贫之后返贫是山区特别需要防范的，搬迁之后的后续生产发展十分重要；目前产业扶持更多关注眼前脱贫，缺乏可持续性发展，扶贫政策取消后，这些人有可能重新返贫。

　　三、关于进一步推进社会救助与扶贫开发政策衔接的思考

　　社会救助制度和扶贫开发政策是我国当前反贫困最主要的两个工具。从单项制度而言，制度目标是不太一样的。面对脱贫攻坚的政治任务，原来单独运行的“两项制度”，必须要有效衔接，形成由低保制度来兜底，扶贫开发政策促进贫困人口自身的发展，确保到2019年底现行扶贫标准下农村贫困人口全部脱贫。

　　（一）加强政策衔接，形成制度整体合力。在坚持依法行政、保持政策连续性的基础上，着力加强农村低保制度与扶贫开发政策衔接。对符合农村低保条件的建档立卡贫困户，按规定程序纳入农村低保范围，严禁不经申请审核审批直接将某个对象纳入农村低保。对符合扶贫条件的农村低保家庭，按规定程序纳入建档立卡范围，并针对不同致贫原因予以精准帮扶。对于返贫的家庭，按规定程序审核后，相应纳入临时救助、医疗救助、农村低保等社会救助制度和建档立卡贫困户扶贫开发政策覆盖范围。对不在建档立卡范围内的农村低保对象，统筹使用相关扶贫开发政策。贫困人口参加农村基本医疗保险的个人缴费部分由财政给予补贴，对基本医疗保险和大病保险支付后个人自负费用仍有困难的，加大医疗救助、临时救助、慈善救助等帮扶力度，符合条件的纳入重特大疾病医疗救助范围。对有劳动能力的扶贫对象，给予过渡性低保救助，重点依靠产业和就业等扶贫措施脱贫。对有部分劳动能力的扶贫对象，给予低保救助，扶贫政策和低保救助政策共同发力。对重病、重残、高龄的低保、五保等完全没有劳动能力的扶贫对象，实行长期的政策性兜底脱贫。

　　（二）加强对象衔接，提高精准识别和动态管理水平。县级民政、扶贫等部门及残联要密切配合，加强农村低保和扶贫开发在对象认定上的衔接。进一步完善农村低保和建档立卡贫困家庭经济状况核查机制。在核定农村低保家庭收入时，对家庭成员中因残疾、患重病等刚性支出部分可设定劳动力系数折算或定额扣减；对参与扶贫开发项目暂时实现就业的，在核算家庭收入时，要扣减必要的就业成本或暂缓动态调整；对通过就业家庭人均收入超过低保标准的低保对象，实行低保渐退，保留低保待遇时间不超过一年。“十三五”期间，在农村低保和扶贫对象认定时，中央和地方政府确定的农村居民基本养老保险基础养老金暂不计入家庭收入。对农村低保对象和建档立卡贫困人口实施动态管理。乡镇人民政府（街道办事处）组织驻村干部和村（居）委会干部定期、不定期开展走访调查，及时掌握农村低保家庭、特困人员和建档立卡贫困家庭人口、收入、财产变化情况，并及时上报县级民政、扶贫部门。县（市、区）民政部门将审批的农村低保对象、特困人员名单及时提供给同级扶贫部门，扶贫部门准确识别有劳动能力或劳动意愿的低保对象，制定帮扶措施；县（市、区）扶贫部门将建档立卡贫困人口名单和脱贫农村低保对象名单、脱贫家庭人均收入等信息及时提供给同级民政部门，民政部门按规定程序审核并决定增减低保补助金、纳入或退出低保保障范围。

　　（三）加强标准衔接，确保低保兜底脱贫可持续。各地要进一步健全低保标准量化调整机制，确保全省所有地方农村低保标准2019年底前不低于扶贫标准。已经达到或高于同期农村扶贫标准的地方，继续做好低保标准量化调整工作，确保不低于当年农村扶贫标准。每年2月底前，省扶贫办公开随物价指数变动调节后的扶贫标准新数据；国家统计局湖北调查总队公布上年度人均消费支出数据。每年3月底前，市（州）人民政府按规定调整、公布当年所辖县（市、区）低保标准，并于4月份开始执行新标准。不断完善农村低保保障标准与物价上涨挂钩的联动机制，确保困难群众不因物价上涨影响基本生活。

　　（四）加强管理衔接，完善分工协作的管理机制。各级政府特别是县乡政府应建立统一的领导协调机制，健全联席会议制度和联络机构，完善“一门受理，协同办理”工作措施，建立既分工又协作的共同管理格局，防止出现漏救或重复救助现象。提高低保、扶贫工作信息化水平，推进数据互通、信息共享，在县级层面，建立信息比对平台，实现相关部门的横向联网，把工作底数搞得清清楚楚、明明白白。加强村级信息终端服务平台建设，将社会救助信息系统纳入农村网格化管理，完善农村网格化服务管理信息系统。健全信息公开机制，将农村低保和扶贫开发情况纳入政府信息公开范围，将建档立卡贫困人口和农村低保对象、特困人员名单在其居住地长期公示，接受社会和群众监督。■

　　（作者系湖北省民政厅党组书记、厅长）

　　全面小康与脱贫攻坚的提出

　　2012年11月，党的十八大提出到2020年全面建成小康社会。2013年11月，习近平总书记到湖南湘西考察时指出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”，首次提出“精准扶贫”思想。2014年5月，国务院扶贫开发领导小组办公室等七部门印发《建立精准扶贫工作机制实施方案》。2015年10月，党的十八届五中全会通过“十三五”规划建议，提出到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫。2015年11月，《中共中央 国务院发布关于打赢脱贫攻坚战的决定》出台，标志着我国扶贫开发已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期。