夏　光

　　党的十八届三中全会作出了“必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境”的重大决策。这既是实现美丽中国愿景的必然途径，也是一项紧迫而艰巨的战役。本文拟就加快建设生态文明制度体系，谈几点认识。

　　一、什么是生态文明制度

　　生态文明制度是指在全社会制定或形成的一切有利于支持、推动和保障生态文明建设的各种引导性、规范性和约束性规定和准则的总和，其表现形式有正式制度（原则、法律、规章、条例等）和非正式制度（伦理、道德、习俗、惯例等）。

　　生态文明制度有“硬”和“软”两个方面，而并非人们通常认为的制度都是写在纸上的硬性规定。事实上，那些刻在人们心中、成为人的价值观念的“软性”规则，往往起到更有力、更持久的约束人行为的作用，比强制人们遵守的硬性规定更易得到执行，从这个意义上说，强化生态伦理道德这样的“制度”建设是更基本、更优先的任务。

　　生态文明制度既是约束人类行为的规则，同时也是衡量人类文明水平的标尺。经常有人把建设生态文明与保护生态环境等同起来，认为建设生态文明主要就是防治污染、修复生态，只要环境质量改善了，生态文明水平就提高了。其实，生态文明建设的重心是在“文明”上，更多的是反映人类行为的进步上。当我们“砸”下去几千亿元治理环境，环境一定能得到改善，但如果人们的生态环境意识和环保法律法规标准都还停留在原来的水平上，那么可以说生态文明水平并没有大的提高。因此，制度是否系统和完整，是否具有先进性，在一定程度上代表了生态文明水平的高低。良好的生态环境是生态文明的硬实力，先进的制度体系是生态文明的软实力。

　　建设生态文明需要建立系统完整的制度体系，是因为建设生态文明具有高度的多样性和复杂性。当今世界，生态环境问题的表现形式十分复杂：大气污染、水污染、土壤污染、水土流失、自然灾害、荒漠化、生态系统退化、海洋环境问题、新型污染物、农村环境问题、气候变化、环境污染事故、环境社会性群体事件等。同时，造成这些问题的来源也十分复杂：工农业生产、资源开发、城乡居民生活、物流交换、国内外贸易等。加上这些活动所涉及到的主体也非常多：各级决策者、生产企业、社会大众、资源开发者等。鉴此，唯有将生态文明制度作为一个系统而完整的体系来建设，才能收到应有的效果。

　　二、加强生态文明制度建设的深刻意义

　　第一，制度建设代表了生态文明的“软实力”。生态文明建设不等于生态建设。如果说生态环境质量代表了生态文明的“硬件”的话，那么生态文明制度则是生态文明的“软实力”。文明本身就侧重于指人类行为，制度正是对人类行为的调节器。理论上讲，我们靠“砸钱”也能搞出一个良好的生态环境来，但如果没有同步实现人的素质和制度水平的提高和进步，那么即使生态环境质量有所好转，也不等于生态文明水平就提高了，从这个意义上来说，生态文明制度在生态文明建设的四大任务中，具有核心的地位。

　　第二，建设生态文明具有很大的“制度红利”。建设生态文明是一场深刻、持久和重大的社会改造运动，主要途径就是通过必要的制度创新来调整人们对于自然界的行为。我国目前的生态文明水平还不高，主要原因是缺乏基本的生态文明制度来调节人们的意识和行为。在目前阶段，通过生态文明制度建设，在不花费大量的资金投入的情况下，就能产生很大的生态文明建设成效，这就是生态文明建设的“制度红利”。

　　第三，建设生态文明需要长期稳定的制度保障。建设生态文明不能仅停留在号召和倡导上，必须落实到实践行动之中去，这就需要通过比较定型和有效的制度，提供持久的推动力。同时，建设生态文明作为具有全局意义的战略部署，必须进行长期奋斗，为了使建设生态文明不因领导人的更换而出现中断或反复，必须建立持久有效的制度保障，正如十八大指出的“保护生态环境必须依靠制度”。

　　三、生态文明制度建设的现实经验

　　自党的十七大提出建设生态文明以来，中央和地方都在积极进行生态文明建设实践，在生态文明制度建设上产生了积极的成果，积累了很好的经验。

　　在国家层面，生态文明制度建设主要反映在国家发展的重大部署中。国家“十二五”发展规划把转变经济发展方式作为主线，把加快建设资源节约型和环境友好型社会作为转变经济发展方式的重要着力点，系统地作出了转变经济发展方式的一系列政策安排。党的十八大从决策、管理和保障三个方面作出了加强生态文明制度建设的具体部署。

　　在各部门和领域层面，主动推出了大量生态文明建设的试点工程和创建活动，其中都包含了大量生态文明制度建设的内容。国家发改委、财政部和林业局主推的“生态文明建设试点工程”、环保部门主推的“生态文明建设试点创建”，范围广、影响大。环保部通过多年实践，已经构建了以“一个文件、三个阶段、六个层级、五大领域”为主要内容的生态文明建设试点示范工作格局。交通部、国土资源部、住建部等部门则开展了一些与其业务领域相关的、局部性的生态文明建设实践活动。这些工作在制度建设上突出了两个特点：一是改进领导制度，建立相应的职能机构或推进机制（例如由党政领导挂帅的生态文明建设领导小组等），强调对领导人的责任考核。二是强调运用经济政策，以财政补贴、生态补偿、转移支付等经济手段，对积极开展生态文明建设的地区或项目给予鼓励。

　　在地方层面，生态文明制度建设呈现因地制宜、百花齐放的局面。2007年以来，已有15个省（自治区、直辖市）开展了生态省建设；超过1000个县开展了生态县（市、区）建设、并有38个县（市、区）建成；1559个乡镇建成国家级生态乡镇；已经批准了53个国家级生态文明试点。这些活动中，加强生态文明制度化建设、提高法治水平是重要内容。

　　四、加快生态文明制度建设

　　党的十八大提出了生态文明制度建设的主要任务：“要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。建立国土空间开发保护制度，完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度。深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。积极开展节能量、碳排放权、排污权、水权交易试点。加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。加强生态文明宣传教育，增强全民节约意识、环保意识、生态意识，形成合理消费的社会风尚，营造爱护生态环境的良好风气。”十八届三中全会进一步完善了生态文明制度体系的内容：健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制。

　　我们把这些内容综合起来，总体上可分为三类：第一类是建立科学的决策和责任制度，这包括综合评价、目标体系、考核办法、奖惩机制、空间规划、责任追究、管理体制等，主要是针对各级决策者的。第二类是建立有效的执行和管理制度，包括管理制度、有偿使用、赔偿补偿、市场交易、执法监管、资源产权、用途管制、生态红线等，主要是针对全社会各类当事主体的。第三类是建立内化的道德和自律制度，包括宣传教育、生态意识、合理消费、良好风气等，主要是针对全社会成员的。这三类任务适用于耕地保护、水资源保护、环境保护等多个领域，由此，可以得到一个生态文明制度的矩阵。据此，建立系统完整的生态文明制度体系，主要从以下三方面展开：

　　1、完善科学决策制度，提高对建设生态文明的政治领导力。改革党政干部考核评价任用制度，加大对各级党政领导者生态文明建设的问责力度，特别是把生态文明建设实绩作为任用干部的依据。对重大规划和发展项目进行科学的和有广泛社会参与的环境影响评价。加快资源环境部门的“大部门制”改革，增加资源环境主管部门在经济发展决策中的话语权。增加各级人民代表大会和政治协商对生态文明建设的立法监督问责职能。

　　2、强化法治管理制度，提高生态文明制度的执行能力。加快生态文明建设立法进程，特别是地方人大要加快出台生态文明建设的地方条例。按照建设“五位一体”的生态文明建设布局要求推动现有各种法律的“生态化”调整。加强资源环境等部门的执法力量和软硬条件，提高执法水平。加大司法力量对生态文明建设的保障作用。

　　3、形成道德文化制度，提高全社会的生态文明自觉行动能力。将生态价值观纳入社会主义核心价值体系，形成资源节约和环境友好型的执政观、政绩观。强化企业的社会责任感和荣誉感，形成“以保护环境为荣”的道德风气。对企业家进行环境知识启蒙教育和可持续发展教育，激励激发企业家的环境“慈善”之心。培育公众的现代环境公益意识和环境权利意识，逐步形成 “利益相关，匹夫有责”的社会主流风气。将公民环境权明确地确立在宪法中，加大公众对政府环境保护工作的监督力度。

　　五、对几项生态文明制度的认识

　　十八届三中全会指出，要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制。

　　自然资源资产产权制度：产权是指主体对于财产拥有法定关系并由此获得利益的权利，包括所有权、支配权、收益权等。健全自然资源资产的产权制度是为了使自然资源具有明确的“主人”，由他获得使用这些资源的利益，同时也承担起保护资源的责任。土地承包和林权改革是这类产权制度的典型，同时近年来大型公共资源的产权制度改革也在推进，例如主要污染物总量控制和减排，就是大气和水体等容纳净化污染物的能力这种特殊自然资源，被政府这个主体所有并分配给排污企业有限额地使用，改变了原来大气和水体作为“无主”资源被过度利用的局面。

　　自然资源用途管制制度：这是国家出于公共利益，使用国家权力，超越产权规定对自然资源进行管理的制度，表明有些自然资源虽然属于某些主体，但他不能随意使用，必须服从国家规定，例如耕地红线制度等。自然保护区也属于用途管制制度，因为不管自然保护区属于谁管理，国家法规规定都不能在核心区内进行开发和建设活动。

　　划定生态保护红线：生态红线是指最基本的生态环境保护要求，是维护一定生态环境质量所必须坚持的防护底线。根据环保部的研究，生态保护红线一般有四种形式：一是特定地理区域红线，例如主体功能区规划、环境功能区规划等，被列为限制开发区和禁止开发区的地区就主要发挥生态屏障和生态效益的功能。二是自然资源使用上线，例如煤炭使用量现在在以每年2亿吨的速度增长，不能这样无限制地增长下去，必须有一个使用总量控制；另外有些大城市的机动车增长也必须进行总量控制。三是环境质量控制底线，即对于一个特定区域如城市或流域，其环境质量可能因经济发展和人口增长而有所下降，但必须保证这种下降控制在一个限度之内，例如城市空气质量必须常年保持在二级标准质量之上。四是污染物排放总量上限，现在四种主要污染物排放总量都在下降，但有些其他污染物排放总量还在增加，温室气体也在增加，对此也必须设定一个上限。■

　　（作者系国家环保部环境与经济政策研究中心主任）

　　责任编辑：张　利